Centralasien
EU utökar för närvarande sitt engagemang i Centralasien. Europaparlamentet är positivt till detta men vill ha ett annat tonläge i relationerna. Även om för energi- och handelsmålen är mycket viktiga får inte strävan efter att uppnå dem gå ut över mänskliga rättigheter, goda styrelseformer och social utveckling. När det gäller t.ex. migration, vattenförvaltning och terroristbekämpning behövs ett regionalt perspektiv; EU:s politik måste dock bättre spegla de skillnader som finns mellan de fem länderna när det gäller avgörande frågor som mänskliga rättigheter och energi. Europaparlamentet anser att risken för extremism och terrorism i ett land ökar om befolkningen utsätts för omfattande förtryck, korruption och utnyttjande samtidigt som det saknas politiska rättigheter. Det är viktigt att vara försiktig med säkerhetssamarbete eftersom regimer använder kampen mot säkerhetshot som förevändning för allmänt förtryck.
RÄTTSLIG GRUND
Avdelning V i EU-fördraget om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp), artikel 300 om internationella avtal och artikel 133.3 om internationella handelsavtal i EG‑fördraget.
MÅL
EU‑strategin för Centralasien antogs 2007 och finns tillgänglig på http://ec.europa.eu/external_relations/central_asia/index_en.htm. I strategin fastslås att EU har stort intresse av fred, demokrati och ekonomiskt välstånd i Centralasien och att dessa mål hänger samman med varandra. Enligt strategin gynnar det säkerheten och stabiliteten om staterna i Centralasien stärker sitt engagemang för internationell rätt, rättsstatsprincipen, mänskliga rättigheter och demokratiska värderingar och för marknadsekonomi.
Några av de konkreta åtgärder som presenteras är regelbunden politisk dialog mellan utrikesministrarna, europeiskt utbildningsinitiativ, initiativ om rättsstatsprincipen, regelbunden och resultatorienterad dialog om mänskliga rättigheter med var och en av staterna i Centralasien samt regelbunden dialog om energi. Initiativet om rättsstatsprincipen måste anpassas till varje lands prioriteringar. Enligt strategin kan EU ge stöd när det gäller rättslig reform och stiftande av administrativa och kommersiella lagar. Detta skulle kunna bidra till att bana väg för investeringar från europeiska företag och går hand i hand med målet att gynna och förbättra infrastrukturen för energi, transport och handel.
Ett avsnitt i strategin handlar om allmänna hot och utmaningar och om vikten av gränsförvaltning. Mycket av EU:s stöd till Centralasien går till detta. Det nämns i förbigående att EU ska intensifiera samarbetet med staterna i Centralasien i kampen mot den internationella terrorismen, men det står inget om vad det skulle innebära i praktiken.
BAKGRUND
Ett antal händelser under de senaste åren har lett till att intresset för EU har ökat i Centralasien. Den första av dessa händelser var terroristattackerna i New York och Washington den 11 september 2001. I kölvattnet av attackerna riktades stor uppmärksamhet mot Afghanistan, men även mot bristen på stabilitet och förekomsten av extremistiska islamistiska grupper i de centralasiatiska grannländerna. Betydelsen av EU:s engagemang i Centralasien omvärderades. Enligt rådets slutsatser av den 10 december 2001 kan varaktig stabilitet och säkerhet endast uppnås genom fortsatta reformer. Rådet anser också att det är viktigt att ta itu med de bakomliggande orsakerna till terrorism och konflikter i regionen genom att verka för bättre samhällsstyrning och mindre fattigdom. Sedan dess har EU:s ökat sitt stöd till Centralasien.
Sedan 2005–2006 har engagemanget stärkts ytterligare genom EU:s intresse av att säkra olika källor för sin energiförsörjning. Oljan och gasen i Kazakstan och gasen i Turkmenistan har dragit till sig stor uppmärksamhet. Att leda den västerut utan att passera Ryssland skulle bidra till att minska Rysslands kontroll över EU:s energiimport. EU och Förenta staterna har dock hittills inte lyckats med detta.
Händelser inom regionen har också gjort att den hamnat i fokus. Det gäller särskilt tulpanrevolutionen i Kirgizistan i mars 2005 och massakern i Andijan i Uzbekistan mindre än två månader senare, då hundratals demonstranter sköts ihjäl. I Turkmenistan har man börjat gå ifrån den politik som fördes av dess tidigare ledare och som gick ut på självisolering. Detta reser frågan om hur EU ska reagera. Kazakstan har inte fullgjort alla sina åtaganden inom Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE), vilket blir särskilt problematiskt nu eftersom Kazakstan kommer att inneha ordförandeskapet i OSSE under 2010.
EU:s växande intresse för Centralasien kan till viss del även bero på utvidgningen under 2004 och 2007. Utvidgningen gjorde att det geografiska avståndet till Centralasien minskade något och blev den utlösande faktorn för lanseringen av den europeiska grannskapspolitiken (ENP, *6.3.3.). Den här politiken riktar sig bl.a. till Sydkaukasien och har därmed gjort de västligaste länderna i Centralasien till ”våra grannars grannar”.
MEDEL FÖR ATT NÅ MÅLEN
I mitten av 1990-talet träffade EU partnerskaps- och samarbetsavtal med Kazakstan, Kirgizistan och Uzbekistan. Avtalen trädde i kraft den 1 juli 1999 och liknar dem som EU har med de östeuropeiska länderna. Förhandlingarna om partnerskaps- och samarbetsavtalen med de två andra länderna i regionen, d.v.s. Tadzjikistan och Turkmenistan, avslutades 1998 respektive 2004. Godkännandet av avtalet med Turkmenistan stoppades dock senare av Europaparlamentet på grund av allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna i Turkmenistan. I stället har interimsavtal om de delar som rör handel i partnerskaps- och samarbetsavtalen utarbetats. Dessa interimsavtal kräver inte medlemsstaternas godkännande. Interimsavtalet med Tadzjikistan trädde i kraft i maj 2005.
Partnerskaps- och samarbetsavtalen omfattar avreglering av handeln, ekonomiskt samarbete och samarbete inom flera andra områden. Med hjälp av gemensamma organ, bl.a. ett samarbetsråd på ministernivå och en parlamentarisk samarbetskommitté förs en regelbunden politisk dialog. Arbetet med att genomföra avtalen stöds också av kommittéer bestående av höga tjänstemän och experter.
I artikel 2 understryks att ”respekten för demokratin, den internationella rättens principer och de mänskliga rättigheterna [...] utgör väsentliga beståndsdelar i partnerskapet och i detta avtal”. Om någon av parterna anser att den andra parten inte har uppfyllt en skyldighet enligt avtalet, kan den vidta lämpliga åtgärder (bl.a. sluta att tillämpa avtalet, eller delar av det).
En av EU:s särskilda representanter, för närvarande Pierre Morel, har fått i uppgift att främja goda och nära förbindelser mellan EU och länderna i Centralasien. Detta bidrar till att stärka demokratin, rättsstatsprincipen, goda styrelseformer och respekten för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter i Centralasien. Samtidigt effektiviseras EU:s insatser i regionen, bl.a. genom bättre samordning med andra berörda parter och internationella organisationer som Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE).
EU stöder regionen främst genom finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete, som ersätter Tacisprogrammet. Ramarna för biståndet anges i ett strategidokument för Centralasien (vilket inte ska förväxlas med ovannämnda EU‑strategin för Centralasien) och ett regionalt vägledande program. En stor del av biståndet har som delmål att förbättra gränsförvaltningen och bekämpa narkotikasmuggling. Huvudsyftena är att främja stabiliteten i regionen och att minska narkotikaflödet till EU. EU:s stöd ska också hjälpa till att minska fattigdomen i de fattigaste länderna. Centralasien får knappt 80 miljoner euro per år från EU under åren 2007–2010. Omkring en tredjedel av det beloppet ska gå till regionalt samarbete och resten till de nationella programmen. Tadzjikistan och Kirgizistan är de fattigaste länderna och får det största ekonomiska stödet. Vissa projekt eller program av global, regional eller gränsöverskridande karaktär kan få begränsat stöd från det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet (ENPI).
Med hjälp av instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter (EIDHR) stöder EU relevanta organisationer i det civila samhället, utom i Turkmenistan och Uzbekistan, där regeringens politik gör det näst intill omöjligt för sådana organisationer att existera och där utländskt stöd till dem stoppas. I Kirgizistan används stabilitetsinstrumentet (IfS).
Kommissionen har en delegation i Kazakstan, med kontor även i Kirgizistan och Tadzjikistan. Enligt plan ska en delegation öppnas i Uzbekistan och ett Europahus i Turkmenistan.
handel
För EU är handeln med de centralasiatiska länderna mycket liten. Den totala andelen av EU:s import uppgår till högst 0,1 procent för samtliga länder, med det anmärkningsvärda undantaget Kazakstan som närmar sig 1 procent. Energiimporten från Kazakstan och exporten av diverse varor till Kazakstan växer nu kraftigt. Under 2006 ökade både den totala importen från och exporten till Kazakstan med ungefär 40 procent.
EU är Kazakstans viktigaste handelspartner. För Tadzjikistan och Uzbekistan kommer EU på andra plats som handelspartner, för Turkmenistan på tredje och för Kirgizistan på femte plats. Utförligare information finns i det avsnitt som rör bilateral handel på kommissionens webbplats för handel med andra länder.
EUROPAPARLAMENTETS ROLL
A. Befogenheter
För att ingå ”avtal som skapar en särskild institutionell ram genom att samarbetsförfaranden inrättas” krävs Europaparlamentets samtycke enligt artikel 300.3 (före detta artikel 228) i EG‑fördraget. I den kategorin ingår partnerskaps- och samarbetsavtal. Partnerskaps- och samarbetsavtal med Kazakstan, Kirgizistan och Uzbekistan har trätt i kraft, ett sådant avtal med Tadzjikistan är på gång att godkännas och ett motsvarande avtal har förhandlats fram med Turkmenistan.
Förordningen om finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete antogs av parlamentet och rådet enligt medbeslutandeförfarandet hösten 2006. Parlamentet måste göra en demokratisk kontroll av genomförandet av finansieringsinstrumentet. Det innebär framför allt att parlamentet får tillfälle att framföra synpunkter på de föreslagna dokumenten (strategidokument, vägledande program, årliga handlingsprogram, och projektbeskrivningar) innan de antas.
B. Verksamhet
Den 20 februari 2008 antogs en omfattande resolution om EU‑strategin för Centralasien. Resolutionen grundade sig på ett betänkande från utskottet för utrikesfrågor. Europaparlamentet reagerar snabbt på särskilt allvarliga händelser som rör mänskliga rättigheter genom att anta resolutioner enligt ett speciellt förfarande vid brådskande ärenden.
Den demokratiska kontrollen av genomförandet av finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete utförs av utskottet för utveckling och med hjälp av de arbetsgrupper som inrättats av detta utskott.
Det har förekommit omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter i flera av länderna i Centralasien, och situationen i regionen diskuteras med jämna mellanrum i Europaparlamentets underutskott för mänskliga rättigheter, ofta i dialog med människorättsorganisationer.
Parlamentariska samarbetskommittéer har bildats med de stater i Centralasien som har gällande partnerskaps- och samarbetsavtal med EU. De parlamentariska samarbetskommittéerna sammanträder vanligtvis en gång om året. Interparlamentariska möten hålls med de andra två staterna i regionen. Parlamentets delegation till samarbetskommittéerna och de interparlamentariska mötena sammanträder regelbundet för att diskutera aktuella frågor som rör regionen. Europaparlamentet har deltagit i valobservatörsuppdrag i Kazakstan och Kirgizistan.
C. Ställningstaganden
I Europaparlamentets resolution om en EU‑strategi för Centralasien av den 20 februari 2008 betonas att det är absolut nödvändigt med sociala reformer, korruptionsbekämpning samt rättvis och hållbar ekonomisk utveckling för att långsiktig stabilitet, säkerhet och välstånd ska kunna säkerställas i länderna i Centralasien (punkt 10). Parlamentet uppger att det följer ”av EU:s säkerhetsintressen, övriga intressen, värderingar och stöd till millennieutvecklingsmålen [...] att EU:s strategi för Centralasien måste kretsa kring de svårigheter och bristande möjligheter som många människor har i denna delvis fattiga region” (skäl I).
Parlamentet ”anser att strategin inte är tillräckligt ambitiös när det gäller bilateralt samarbete om mänskliga rättigheter, rättsstatsprincipen, god samhällsstyrning och demokratisering” (punkt 19). ”Människorättsfrågor [måste väga] lika tungt som EU:s handfasta inställning till frågor om energi, säkerhet och handel” (4). Parlamentet ”fördömer att människorättsaktivister förföljs i Uzbekistan och Turkmenistan” (22). Andra problem som nämns är övergrepp mot kvinnor (28 och 29), barnarbete (30) och tvångsutlämning av asylsökande (33–34). Rådet och kommissionen uppmanas att ”fastställa tydliga riktmärken, indikatorer och mål [på områden som rör demokrati, god samhällsstyrning, rättsstatsprincipen och mänskliga rättigheter], i samråd med de centralasiatiska partnerländerna” (21). Man nämner särskilt politiska fångar, media, klimatet för människorättsaktivister och graden av samarbete med FN:s särskilda rapportörer och mekanismer (20 och 21).
När det gäller extremism och terrorism påpekar parlamentet i resolutionen att ”exempel på massivt förtryck, korruption, utnyttjande och människor vars grundläggande rättigheter förnekas och som inte har någon möjlighet att förbättra sina liv, tillsammans med avsaknaden av accepterade kanaler för att uttrycka kritik och delta i den politiska processen, ökar risken för att extremism och terrorism växer sig starkare” (skäl AD). Det noteras också att ”i vissa fall används ’kampen mot terrorismen’ som en ursäkt för att förtrycka dem som kritiserar regeringen, människorättsaktivister, religiösa rörelser och vanliga affärsmän” (skäl V). Parlamentet inser behovet av regionalt samarbete för att bekämpa terrorism (5) men ”betonar att EU:s kontakt med säkerhetsstrukturer eller EU:s stöd tillsäkerhetssamarbete med stater som utövar kraftigt förtryck bör vara så litet som möjligt och att alla sådana kontakter bör ske öppet” (23).
Eftersom förhållandena skiljer sig kraftigt åt mellan de centralasiatiska länderna måste EU anpassa sin politik därefter (skäl T). EU:s differentierade politik gentemot länderna bör ”framför allt baseras på människorättssituationen i varje land, respektive regerings respekt för sina OSSE-åtaganden, landets utvecklingsbehov, respektive regerings engagemang för att förbättra sina medborgares välbefinnande, landets nuvarande och potentiella betydelse för EU som handelspartner, samarbetet på energiområdet och andra områden, dialog om internationella frågor och utsikterna för att EU:s åtgärder – inklusive olika former av stödåtgärder – ska lyckas” (6). Kommissionen uppmanas att ”regelbundet informera parlamentet i detalj om hur det bilaterala och regionala biståndet är kopplat till de enskilda millennieutvecklingsmålen samt om den budget som planeras för hälsovård och grundläggande utbildning” (9).
Parlamentet anser att ”när det gäller EU:s strategi för Centralasien är samarbetet om EU:s externa energipolitik av yttersta vikt. Parlamentet stöder därför EU:s strävanden att öka importen av gas och olja från Kazakstan och Turkmenistan och att diversifiera transitvägarna”. Dessutom förordar parlamentet ”aktivt energipolitiskt samarbete mellan regionen och EU, särskilt med Kirgizistan, Tadzjikistan och, om möjligt, Uzbekistan i syfte att ta itu med energiproblem som är särskilt viktiga med tanke på ländernas enorma humanitära och ekonomiska utvecklingsbehov, komplicerade mellanstatliga förbindelser och bristande försörjningssäkerhet” (81).
I resolutionen kommenteras också ekonomiska frågor, bl.a. att fler länder i regionen bör få ansluta sig till Världshandelsorganisationen (WTO) (11–18). Miljöfrågor, där vattenfrågor ingår, behandlas i ett särskilt avsnitt (74–79).
Resolutionen innehåller dessutom en sektion för vart och ett av länderna i Centralasien. Europaparlamentet ”stöder beslutet att låta Kazakstan överta ordförandeskapet i OSSE 2010, något som möjliggörs av Kazakstans löften om att försvara det nuvarande mandatet för ODIHR [kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter] samt att demokratisera och liberalisera det politiska systemet i Kazakstan” (48). I sin kommentar till den nya konstitution som antogs i Kirgizistan i oktober 2007 uppmanar parlamentet ”med kraft de kirgiziska myndigheterna att skydda och garantera en lämplig maktfördelning” i sitt politiska system (54). Enligt parlamentets resolution har presidenten i Tadzjikistan ”systematiskt […] slagit ned all opposition” (56). Ändå uppmuntrar Europaparlamentet medlemsstaterna att godkänna partnerskaps- och samarbetsavtalet mellan EU och Tadzjikistan så snart som möjligt. Parlamentet har som mål att godkänna det ”inom en snar framtid”.
”Turkmenistan måste göra framsteg inom viktiga områden för att ge EU möjlighet att gå vidare med interimsavtalet, bl.a. genom att ge Internationella Rödakorskommittén fritt och obehindrat tillträde, ovillkorligen frige alla politiska fångar och samvetsfångar, avskaffa alla reseförbud från regeringens sida och tillåta icke-statliga organisationer och organ för mänskliga rättigheter att arbeta fritt i landet” (64).
Genom resolutionen bekräftar Europaparlamentet också ”sitt stöd för de sanktioner mot Uzbekistan som EU införde efter Andijanmassakern” (67), ”stöder inrättandet av en människorättsdialog” och ”avvisar varje tendens till att använda blotta existensen av denna dialog som en ursäkt för att häva sanktionerna” (68). Kommissionen uppmanas med kraft att ”fastställa konkreta skyldigheter och skapa effektivare övervakningsmekanismer” (69).
Dag Sourander
07/2008