Sydkaukasien (Armenien, Azerbajdzjan, Georgien)
Utvidgningarna, energiintresset och den växande uppmärksamheten för säkerhetsfrågor har stimulerat EU till att föra en aktivare politik gentemot länderna i Sydkaukasien. Europaparlamentet har lett uppmaningar till de olika EU-initiativ som togs senare, t.ex. utnämningen av en särskild EU-representant för regionen och att de tre länderna skulle delta i den europeiska grannskapspolitiken.
RÄTTSLIG GRUND
För EU-politiken: Avdelning V i EU-fördraget om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (Gusp), artikel 133.3 (handel) i EU-fördraget och artikel 300 (internationella avtal) i EG‑fördraget.
För de bilaterala förhållandena: partnerskaps- och samarbetsavtalen.
MÅL
Att uppmuntra länderna i området till politiska och ekonomiska reformer, bidra till att lösa konflikter och underlätta genomförandet av sådana lösningar, stödja samarbete inom området och utveckla ländernas förbindelser med EU.
BAKGRUND
Sydkaukasien väckte tidigare relativt lite intresse från EU:s sida, men så är inte längre fallet. Sedan 2003 finns en särskild EU-representant för Sydkaukasien. Sedan 2004 ingår de tre länderna i den europeiska grannskapspolitiken (ENP). EU:s bistånd till regionen har ökat, och 2006 beslutades att lägga till Armenien, Azerbajdzjan och Georgien i listan över länder till vilka Europeiska investeringsbanken kan erbjuda lån. En blygsam men ändå stabil tendens mot ett djupare EU-engagemang kvarstår, och den här tendensen omfattar också insatser för att lösa konflikterna i regionen.
Det finns flera anledningar till det ökade intresset för EU. Tack vare utvidgningen har EU kommit närmare Sydkaukasien geografiskt och fått nya medlemmar som är viktigare för regionen. I samband med rosornas revolution i Georgien 2003–2004 har nytt hopp för spridningen av demokrati och ekonomiska reformer plötsligt tänts. Kort därefter när Ryssland avbröt energiförsörjningen till Ukraina och Georgien, förmodligen av politiska skäl, blev EU angeläget om att snabbt begränsa sitt eget beroende av rysk energi. Uppmärksamheten vändes snabbt till gas- och oljeresurser i Kaspiska havet och transportmöjligheter i Sydkaukasien. EU:s nya intresse för energin i regionen gjorde att det fanns ytterligare skäl att känna sig oroad över de olösta konflikterna där, förutom de skäl som togs upp i Europeiska säkerhetsstrategin som antogs nyligen och där regionala konflikter betraktas som en huvudsaklig hotbild. Samtidigt fanns det, och finns fortfarande, en stor motvilja bland vissa EU‑medlemsstater att låta EU bli djupare involverat i säkerhetsfrågor i Sydkaukasien, inte minst på grund av förbindelserna till Ryssland.
INSTRUMENT
Ett partnerskaps- och samarbetsavtal trädde i kraft med vart och ett av länderna i Sydkaukasien den 1 juli 1999. Avtalen ingicks för en första period på tio år, och varje avtal kommer att fortsätta gälla så länge som ingen av parterna sätter det ur spel.
Partnerskaps- och samarbetsavtalen med länderna i Sydkaukasien liknar de avtal som ingicks med andra stater i Östeuropa och Centralasien. Dessa avtal kom till stånd i samband med Sovjetunionens upplösning 1991 och omfattar avreglering av handeln, ekonomiskt samarbete och samarbete på ett antal andra områden, däribland förebyggande av brottslighet och olaglig invandring. Gemensamma organ, som ett samarbetsråd på ministernivå och en parlamentarisk samarbetskommitté, sörjer för en regelbunden politisk dialog. Genomförandet av avtalen stöds även av kommittéer där högre tjänstemän och experter samarbetar.
I ingressen till varje avtal fastslås att främjandet av respektive lands oberoende, suveränitet och territoriella integritet kommer att bidra till tryggandet av fred och stabilitet i Europa. I artikel 2 anges att ”respekten för demokratin, den internationella rättens principer och de mänskliga rättigheterna (...) utgör en viktig beståndsdel i partnerskapet och i detta avtal”. Om någon av parterna anser att den andra parten inte fullgjort en skyldighet enligt avtalet har den rätt att ”vidta lämpliga åtgärder” (exempelvis tillfälligt upphäva tillämpningen av avtalet eller delar av det).
En särskild EU-representant (för närvarande Peter Semneby) medverkar till att genomföra de ovannämnda politiska målen i regionen.
Länderna i Sydkaukasien omfattas av den europeiska grannskapspolitiken (ENP, *6.3.3.). Den viktigaste faktorn i den europeiska grannskapspolitiken är handlingsplaner. Handlingsplaner antogs för vart och ett av länderna i Sydkaukasien i november 2006. Europeiska kommissionen utarbetar årliga lägesrapporter, och den senaste offentliggjordes i april 2008.
Den europeiska grannskapspolitiken stöds av EU, i huvudsak genom Europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet (ENPI). Demokrati och respekt för mänskliga rättigheter främjas genom Europeiska instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter (EIDHR). Stabilitetsinstrumentet (IfS) används också. Europeiska investeringsbanken (EIB) kan dessutom bevilja lån till länderna i Sydkaukasien.
HANDEL
EU är den i särklass viktigaste handelspartnern för samtliga länder i området. Den viktigaste handelskomponenten är energiexporten från Azerbajdzjan till EU. Exporten av olja ökar, vilket beror på att man 2005 öppnade en oljeledning på sträckan Baku–Tbilisi–Ceyhan (BTC), som förbinder Kaspiska havet med Medelhavet. En till stor del parallell ledning på sträckan Baku–Tbilisi–Erzurum (BTE, även kallad South Caucasus Pipeline, SCP) öppnades i början av 2007.
EUROPAPARLAMENTETS ROLL
A. Behörighet
Innan partnerskaps- och samarbetsavtalen ingicks gav Europaparlamentet sitt samtycke, vilket krävs för ”avtal som skapar en särskild institutionell ram genom att samarbetsförfaranden inrättas” enligt artikel 300.3 (före detta artikel 228) i EG‑fördraget.
Bestämmelserna i Europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet och stabilitetsinstrumentet antogs av parlamentet och rådet i ett medbeslutandeförfarande under hösten 2006. Tillämpningen av dessa bestämmelser kräver demokratisk kontroll från parlamentet, vilket innebär att parlamentet får möjlighet att uttrycka sina åsikter om utkasten till viktiga dokument innan dokumenten antas.
B. Åtgärder
En omfattande resolution om EU:s politik i Sydkaukasien antogs den 17 januari 2008 på grundval av ett betänkande från utskottet för utrikesfrågor (se nedan). Europaparlamentet reagerar snabbt, särskilt när de mänskliga rättigheterna utvecklas på ett allvarligt sätt, genom att anta resolutioner enligt ett speciellt brådskande förfarande.
Demokratiska kontroller av tillämpningen av Europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet och stabilitetsinstrumentet genomförs av utskottet för utrikesfrågor.
Enligt partnerskaps- och samarbetsavtalen har Europaparlamentet inrättat en parlamentarisk samarbetskommitté tillsammans med vart och ett av de nationella parlamenten i de sydkaukasiska staterna. Dessa kommittéer sammanträder en gång om året. Däremellan sammanträder Europaparlamentets delegation till de parlamentariska samarbetskommittéerna, vanligtvis kallad Europaparlamentets delegation för Sydkaukasus, regelbundet för att diskutera de viktigaste frågorna när det gäller de tre länderna.
Parlamentet deltar regelbundet i valobservationer under ledning av Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) och organisationens kontor för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR).
C. Ståndpunkter
I resolutionen om Sydkaukasien av den 17 januari 2008 pekar parlamentet på den komplexa geopolitiska situationen i regionen och ”anser därför att det är av allra största vikt att samarbetet med Sydkaukasien ges högsta prioritet, framför allt när det gäller energifrågor” (punkt 3). EU:s politik gentemot Armenien, Azerbajdzjan och Georgien inom ramarna för den europeiska grannskapspolitiken har fått brett stöd, men ”fler incitament behövs för att motivera Armenien, Azerbajdzjan och Georgien att gå vidare med reformarbetet” (skäl C). EU ska ges rollen som säkerhets- och stabilitetsaktör (E). Dessutom ska en regional politik för Sydkaukasien utvecklas (punkterna 4 och 6), och civilsamhället ska medverka aktivt (6, 21, 24 och 50). Här framhålls hur viktig handelspolitiken är som ett instrument för att garantera politisk stabilitet och ekonomisk utveckling som leder till fattigdomsbekämpning (8).
När det gäller konflikter i regionen förespråkar parlamentet ”gränsöverskridande program och dialog mellan de civila samhällena som ett redskap för att förändra konfliktsituationer och bygga upp ett förtroende” och ”välkomnar särskilt kommissionens ansträngningar att ge bistånd och sprida information till Abchazien och Sydossetien”. I resolutionen uppmanar parlamentet till att ”låta Nagorno-Karabach omfattas av samma slags bistånd och informationsspridning” (29). ”(...) de[t] motsägelsefulla i principerna om självbestämmande och territoriell integritet (...) kan lösas genom förhandlingar som utgår ifrån principerna i FN-stadgan och slutakten från Helsingfors och inom ramen för regional integration” (31). Europaparlamentet upprepar sitt stöd för Georgiens, samt Azerbajdzjans, territoriella integritet och dess internationellt erkända gränser (32 och 33), men lägger i det sistnämnda fallet till en ny hänvisning om principerna för självbestämmande.
”Frågan om vidare internationalisering av de olösta konflikterna efter Sovjettiden måste vara en av de viktigaste i förbindelserna mellan EU och Ryssland” (skäl H), och ”dialog och samordning mellan EU, Ryssland och Förenta staterna kan bidra till att främja demokrati, trygga energiförsörjningen och öka den regionala säkerheten i Sydkaukasien” (K).
”Europaparlamentet avvisar alla försök från utländska makters sida att skapa exklusiva inflytandesfärer” (punkt 30) och ”föreslår att en ’3+3-konferens’ om säkerhet och samarbete i Sydkaukasien arrangeras, med medverkan från å ena sidan de tre staterna i Sydkaukasien och å den andra EU, Förenta staterna och Ryssland” (38).
I en resolution om Georgien av den 5 juni 2008 kritiserar Europaparlamentet starkt de steg som Ryssland har tagit för att skapa officiella förbindelser med de georgiska utbrytarrepublikerna Abchazien och Sydossetien. I resolutionen står att de ryska trupperna ”inte längre är några neutrala och opartiska fredsbevarare” och att Europaparlamentet ”efterlyser ett djupare europeiskt engagemang (...) för att fredsprocesserna ska komma framåt”.
Både Sydkaukasiens medverkan i den europeiska grannskapspolitiken och utnämningen av en särskild EU-representant för regionen föregicks av uppmaningar från Europaparlamentet att vidta dessa åtgärder. Också i de omfattande resolutionerna om Sydkaukasien som antogs 2003 och 2004 uppmanades till större insatser för att uppmuntra till konfliktlösning och stabilitet i regionen, exempelvis med en stabilitetspakt där lärdom kan dras av stabilitetspakten för sydöstra Europa.
Dag Sourander
07/2008