Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP)

Utrikespolitik: mål, instrument och resultat

RÄTTSLIG GRUND

I EU‑fördraget avdelning V artiklarna 11–28 fastställs grunden för den gemensamma utrikes‑ och säkerhetspolitiken (Gusp).

Gusp befästs ytterligare genom andra bestämmelser:

― I EU‑fördraget:

― Avdelning I om gemensamma bestämmelser, särskilt artiklarna 2 och 3.

― Avdelning VIII om slutbestämmelser.

― Protokollet om artikel 17 som fogats till fördraget genom Amsterdamfördraget,

― Förklaringarna 27–30 som antogs vid 1990 års regeringskonferens (Maastrichtfördraget) och de fem förklaringar som antogs vid 1996 års regeringskonferens (Amsterdamfördraget): nr 2 om ökat samarbete mellan Europeiska unionen och Västeuropeiska unionen, nr 3 om Västeuropeiska unionen, nr 4 om artiklarna 24 och 38, nr 5 om artikel 25 samt nr 6 om upprättande av en enhet för politisk planering och tidig förvarning (*6.1.3.). Förklaring nr 1 om den europeiska säkerhets‑ och försvarspolitiken som antogs vid 2000 års regeringskonferens (Nicefördraget) är också av betydelse.

― I EG‑fördraget: Artiklarna 296, 297, 300 och 301.

MÅL

I artikel 11 i EU‑fördraget fastställs följande fem mål för Gusp:

― Att skydda unionens gemensamma värden, grundläggande intressen, oavhängighet och integritet i överensstämmelse med grundsatserna i Förenta nationernas stadga.

― Att på alla sätt stärka unionens säkerhet.

― Att bevara freden och stärka den internationella säkerheten i enlighet med grundsatserna i Förenta nationernas stadga samt i enlighet med principerna i Helsingforsavtalets slutakt och målen i Parisstadgan, inbegripet dem som gäller yttre gränser.

― Att främja det internationella samarbetet.

― Att utveckla och befästa demokratin och rättsstatsprincipen samt respekten för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

― I EU‑fördraget avdelning I artikel 2 b (gemensamma bestämmelser) fastställs unionens allmänna mål, vilka även gäller för Gusp.

― Det finns även en klausul enligt vilken medlemsstaterna ska vara lojala mot EU. Enligt artikel 11.2 ska de

― aktivt och förbehållslöst stödja den gemensamma utrikes‑ och säkerhetspolitiken,

― avstå från varje handling som strider mot unionens intressen eller kan minska dess effektivitet i de internationella relationerna,

― arbeta tillsammans för att förstärka och utveckla sin ömsesidiga politiska solidaritet.

RESULTAT

A. Det europeiska politiska samarbetet

Vid toppmötet i Haag den 2 december 1969 togs det första konkreta politiska initiativet sedan misslyckandet med ”Plevenplanen” 1954, där målet var att inrätta en integrerad europeisk armé under gemensamt kommando. De sex utrikesministrarna lade fram den så kallade Davignonrapporten, som utgjorde det första steget mot det europeiska politiska samarbetet. Det baserades på samarbetsförfaranden mellan medlemsstaterna utanför gemenskapsstrukturen. Inom ramen för det europeiska politiska samarbetet förbättrade medlemsstaterna samordningen av utrikespolitiken och antog en rad gemensamma ståndpunkter, särskilt om Mellanösternregionen. Det europeiska politiska samarbetet stärktes ytterligare genom inrättandet av Europeiska rådet 1974, som fastställde de allmänna riktlinjerna för dagordningen inom det europeiska politiska samarbetet, samt genom antagandet av Europeiska enhetsakten 1987, som utgjorde den rättsliga grunden för förfarandet.

B. Maastrichtfördraget (1992)

Genom EU‑fördraget infördes systemet med tre pelare som skiljer mellan EU:s olika åtgärdsområden. Den andra pelaren, som omfattar den gemensamma utrikes‑ och säkerhetspolitiken, baserades (precis som den tredje pelaren som avser samarbetet inom rättsliga och inrikes frågor) på mellanstatliga förfaranden, till skillnad från den första och viktigaste pelaren, som enbart handlade om gemenskapspolitiken. I och med EU‑fördraget infördes begreppet Gusp, vilket innebar ett viktigt genombrott.

1. Instrument

Gusp skilde sig från det europeiska politiska samarbetet, eftersom det medförde konkreta strategiska åtgärder som gick längre än enbart muntliga yttranden. I artiklarna 12 och 13 i deras ursprungliga lydelse enligt Maastrichtfördraget föreskrevs gemensamma ståndpunkter och gemensamma åtgärder. I båda fallen skulle rådet fatta enhälliga beslut som skulle vara bindande för alla medlemsstater.

2. Gemensam institutionell ram

En av de mest innovativa aspekterna med EU‑fördraget är inrättandet av en gemensam institutionell ram. Även om Gusp baseras på mellanstatligt samråd deltar således många aktörer: Europeiska rådet, rådet (allmänna frågor och yttre förbindelser), kommissionen, parlamentet och kommittén för utrikes‑ och säkerhetspolitik.

3. Säkerhet och försvar

*6.1.3.

C. Amsterdamfördraget (1997)

Även om man till en början trodde att Amsterdamfördraget skulle leda till en omfattande institutionell reform i syfte att uppnå större konsekvens inom den gemensamma utrikes‑ och säkerhetspolitiken genomfördes aldrig någon större ändring av den etablerade strukturen. Genom Amsterdamfördraget infördes dock en lång rad nya instrument och ett mycket effektivare beslutsfattande.

1. Instrument

Genom Amsterdamfördraget utvidgades artikel 12 till att även omfatta följande instrument inom ramen för Gusp:

― Principer och allmänna riktlinjer för den gemensamma utrikes‑ och säkerhetspolitiken, inklusive för frågor som har försvarsmässiga konsekvenser (artikel 13), som Europeiska rådet beslutar om.

― Gemensamma strategier, som Europeiska rådet beslutar om efter rekommendation av rådet på områden där medlemsstaterna har viktiga gemensamma intressen. I en gemensam strategi anges målen för strategin, liksom dess varaktighet och de medel som unionen och medlemsstaterna ska ställa till förfogande. Det är också rådet som ska genomföra den.

― Gemensamma åtgärder (artikel 14).

― Gemensamma ståndpunkter (artikel 15).

― Systematiskt samarbete mellan medlemsstaterna som måste informera och rådfråga varandra inom rådet när det gäller utrikes‑ och säkerhetspolitiska frågor av allmänt intresse.

2. Enheten för politisk planering och tidig förvarning

Enheten för politisk planering och tidig varning bildades genom en till Amsterdamfördraget fogad förklaring. Enhetens viktigaste uppgifter inom Gusp är

― att övervaka och analysera utvecklingen samt göra lämpliga utvärderingar och ge tidig förvarning,

― att utvärdera unionens intressen och fastställa vilka områden som kan omfattas av Gusp i framtiden,

― att bidra till utformningen av politiken i rådet genom att utarbeta politiska valmöjligheter,

― att ge direkt politiskt stöd till den höge representanten.

3. Beslutsfattande

Enligt artikel 23 fattas beslut enhälligt av rådet. I ett försök att övervinna de restriktioner som ledde till enhällighetsregeln och i syfte att öka flexibiliteten infördes genom fördraget möjligheten till konstruktiv röstnedläggning (artikel 23.1). Om en medlemsstat avstår från att rösta är den således inte skyldig att tillämpa beslutet men måste godta att beslutet är bindande för unionen.

Genom fördraget försökte man även att utvidga tillämpningen av omröstning med kvalificerad majoritet. Rådet får med kvalificerad majoritet anta gemensamma åtgärder, gemensamma ståndpunkter eller fatta andra beslut mot bakgrund av en gemensam strategi eller anta ett beslut för att genomföra en gemensam åtgärd eller gemensam ståndpunkt, dock inte när det gäller beslut med militära konsekvenser eller försvarskonsekvenser. Om ingen medlemsstat invänder eller ställer krav på ett enhälligt beslut i Europeiska rådet (”nödbroms”) antas beslutet av rådet med kvalificerad majoritet (vilket för närvarande kräver 62 röster från minst tio medlemsstater).

4. Genomförande

Genomförandeansvaret vilar på det land som innehar ordförandeskapet i EU. Ordförandeskapet biträds av rådets generalsekreterare som fungerar som hög representant för Gusp, en post som infördes av Europeiska rådet i december 1999.

5. Finansiering

Enligt artikel 28 ska både drifts‑ och förvaltningsutgifterna belasta Europeiska gemenskapernas budget.

D. Nicefördraget (2003)

Mot bakgrund av den senaste tidens utveckling när det gäller säkerhetsutmaningarna inom de internationella relationerna har medlemsstaterna omprövat den institutionella ramen för Gusp. Genom Nicefördraget, som trädde i kraft den 1 februari 2003, gjordes följande ändringar:

1. Beslutsfattande

Rådet ska med avvikelse från bestämmelserna i artikel 23.1 utse en särskild representant med kvalificerad majoritet.

2. Avtal med en eller fler stater eller internationella organisationer

Enligt artikel 24 i EU-fördraget ska rådet fatta beslut med kvalificerad majoritet när avtalet syftar till att genomföra en gemensam åtgärd eller en gemensam ståndpunkt.

3. Kommittén för utrikes‑ och säkerhetspolitik (Kusp)

Kusp, som inrättades genom ett beslut av rådet i januari 2001, har bemyndigats av Europeiska rådet att utöva politisk kontroll och strategisk ledning över krishanteringsinsatser (artikel 25 i EU-fördraget).

4. Förstärkt samarbete

Artiklarna 27a–27e i fördraget möjliggör närmare samarbeten kring genomförandet av en gemensam åtgärd eller en gemensam ståndpunkt när det gäller Gusp‑frågor som inte har militära eller försvarsmässiga konsekvenser. Det bör dock uppmärksammas att man endast får inleda närmare samarbeten inom andra politikområden som en sista utväg, och detta när man väl har fastställt att det avsedda målet inte kan uppnås inom rimlig tid vid en tillämpning av de relevanta fördragsbestämmelserna.

E. Lissabonfördraget (2009?)

Sedan projektet med en europeisk konstitution gått i stöpet år 2005, omarbetades de viktigaste institutionella bestämmelserna i ännu ett reformfördrag och undertecknades den 19 oktober 2007 i Lissabon. Skulle detta Lissabonfördrag slutligen ratificeras trots att det röstades ned i den irländska folkomröstningen den 12 juni 2008, leder detta till omfattande förändringar inom det utrikespolitiska området:

1. Hög representant

Ämbetet Europeiska unionens höga representant för utrikes- och säkerhetspolitiken, som för närvarande är kombinerat med rådets generalsekreterare, uppgraderas betydligt genom att den nya höga representanten (som i konstitutionen ursprungligen kallades EU:s utrikesminister) samtidigt blir Europeiska kommissionens vice ordförande, vilket borde leda till att EU:s utrikespolitik får ökat inflytande och blir enhetligare och tydligare.

2. Gemensam avdelning för yttre åtgärder

För att stödja den höga representantens genomförande av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken i samarbete med medlemsstaternas diplomattjänster bildas det en ny europeisk avdelning för yttre åtgärder bestående av tjänstemän från kommissionen, rådet och medlemsstaterna.

3. Juridisk person

I och med att Europeiska unionen skulle bli en juridisk person inom ramen för representationen utåt, skulle unionen också bli en tydligare partner för tredjeland och internationella organisationer. Därigenom skulle unionen kunna få större genomslagskraft såväl i multilaterala fora som i bilaterala förhandlingar.

4. Förstärkt samarbete

Inom den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken skulle särskilda regler för beslutsfattande visserligen gälla även i fortsättningen, men samtidigt skulle det banas väg för ett förstärkt samarbete mellan mindre grupper av medlemsstater även inom detta område.

EUROPAPARLAMENTETS ROLL

A. Fördragsbestämmelser

Enligt artikel 21 i Amsterdamfördraget ska ordförandelandet rådfråga parlamentet om de viktigaste aspekterna och de grundläggande valmöjligheterna när det gäller Gusp. Europaparlamentet får ställa frågor eller avge rekommendationer till rådet.

B. Interinstitutionellt avtal

Enligt punkt 40 (del II H) i det interinstitutionella avtalet av den 6 maj 1999 ska medlemsstaterna i rådet varje år upprätta ett dokument om de viktigaste aspekterna och de grundläggande vägvalen när det gäller Gusp, inbegripet de finansiella konsekvenserna för Europeiska gemenskapernas allmänna budget.

C. Genomförda åtgärder

Även om Europaparlamentet endast har en formell roll i förfarandet har det gett sitt stöd till begreppet Gusp alltsedan det infördes och strävat efter att utvidga dess omfattning. Mot bakgrund av konflikter runt om i världen, särskilt de på Balkan och i Mellanöstern, samt den förändrade säkerhetssituationen efter terroristattackerna den 11 september 2001 har parlamentet upprepade gånger konstaterat att strukturen med tre pelare skadar den gemensamma utrikes‑ och säkerhetspolitikens effektivitet. Parlamentet uppmanar därför medlemsstaterna att i mindre utsträckning använda sig av mekanismen konstruktiv röstnedläggning. Parlamentet har även drivit frågan om att utse en ”utrikesminister” för EU och att inrätta en gemensam europeisk diplomattjänst.

Parlamentets viktigaste instrument i den här politiska dialogen är årsrapporten och resolutionen om Gusp (det så kallade Brokbetänkandet, som uppkallats efter författaren som sedan länge tjänstgör som ordförande i utskottet för utrikesfrågor). Betänkandet är ett direkt svar från parlamentet på den rapport om Gusp som rådet upprättar en gång om året (se ovan) och ingår i budgetförfarandet som föreskriver att parlamentet, som den ena grenen av budgetmyndigheten, måste godkänna Gusp‑budgeten.

I väntan på en ytterligare formalisering av konstitutionsfördragets funktion inom Gusp har Europaparlamentet i praktiken uppnått ett visst mått av informellt samarbete med ordförandeskapet, rådets sekretariat och kommissionen. Representanter för alla tre enheterna deltar regelbundet i möten och utfrågningar i parlamentets utskott för utrikesfrågor och i underutskottet för säkerhet och försvar, som inrättades 2004. Parlamentet har även upprättat arbetsrelationer med nationella parlament på det utrikespolitiska området och har ett årligt utbyte med dessa när det gäller den gemensamma utrikes‑ och säkerhetspolitiken och den europeiska säkerhets‑ och försvarspolitiken.

Stefan Schulz
07/2008