Ühine välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP)

Välispoliitika: eesmärgid, vahendid ja saavutused

ÕIGUSLIK ALUS

Euroopa Liidu lepingu V jaotise artiklites 11–28 sätestatakse ühise välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) alused.

Ühist välis- ja julgeolekupoliitikat konsolideerivad täiendavalt muud õigusaktid:

– Euroopa Liidu lepingus:

– I jaotis „Ühissätted”, eriti selle artiklid 2 ja 3;

– VIII jaotis „Lõppsätted”;

– Amsterdami lepinguga lisatud protokoll Euroopa Liidu lepingu artikli 17 kohta;

– 1990. aasta valitsustevahelisel konverentsil (Maastrichti leping) vastu võetud deklaratsioonid 27–30 ja 1996. aasta valitsustevahelisel konverentsil (Amsterdami leping) vastu võetud viis deklaratsiooni: deklaratsioon nr 2 Euroopa Liidu ja Lääne-Euroopa Liidu vahelise tõhustatud koostöö kohta; nr 3 Lääne-Euroopa Liidu kohta; nr 4 artiklite 24 ja 38 kohta; nr 5 artikli 25 kohta ning nr 6 poliitika planeerimise ja varajase hoiatamise üksuse loomise kohta (*6.1.3.). Samuti on asjakohane 2000. aasta valitsustevahelisel konverentsil (Nice’i leping) vastu võetud deklaratsioon nr 1 Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitika kohta.

– EÜ asutamislepingus: artiklid 296, 297, 300 ja 301.

EESMÄRGID

Euroopa Liidu lepingu artiklis 11 määratletakse järgmised viis ÜVJP eesmärki:

– kaitsta liidu ühiseid väärtusi, põhihuve, sõltumatust ning terviklikkust kooskõlas Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni põhikirja põhimõtetega;

– tugevdada igal viisil liidu julgeolekut;

– säilitada rahu ja tugevdada rahvusvahelist julgeolekut kooskõlas nii Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni põhikirja kui ka Helsingi lõppakti põhimõtetega ning Pariisi harta eesmärkidega, kaasa arvatud rahu ja julgeolek välispiiridel;

– edendada rahvusvahelist koostööd;

– arendada ja tugevdada demokraatiat ja õigusriigi põhimõtteid ning inimõiguste ja põhivabaduste austamist.

– Euroopa Liidu lepingu I jaotise „Ühissätted” artiklis 2 määratletakse liidu üldeesmärgid, mida kohaldatakse ka ÜVJP raamistiku suhtes.

– lisaks seob liikmesriike klausel lojaalsusest ELi suhtes. Artikli 11 lõikes 2 sätestatakse, et liikmesriigid:

– toetavad aktiivselt ja tingimusteta liidu välis- ja julgeolekupoliitikat;

– hoiduvad igasugustest meetmetest, mis on vastuolus liidu huvidega või mis võivad kahjustada liidu efektiivsust rahvusvahelistes suhetes;

– teevad koostööd, et süvendada ja arendada oma vastastikust poliitilist solidaarsust.

SAAVUTUSED

A. Euroopa poliitiline koostöö (EPK)

Pärast seda, kui 1954. aastal kukkus läbi “Pleveni plaan”, mille eesmärk oli luua Euroopa ühised sõjajõud ühise väejuhatuse juhtimise all, avaldus esimene konkreetne poliitilise tahte väljendus Haagi tippkohtumisel 2. detsembril 1969. aastal. Kuus välisministrit tutvustasid Davignoni raportina tuntud teksti, mis kujutas endast esimest sammu Euroopa poliitilise koosöö (EPK) suunas; selle aluseks olid liikmesriikide vahelised koosöömenetlused väljaspool ühenduse struktuuri. EPK raames tugevdasid liikmesriigid välispoliitika omavahelist kooskõlastamist ja võtsid vastu mitu ühist seisukohta, eriti Lähis-Ida piirkonna küsimustes. EPKd tugevdasid veelgi Euroopa Nõukogu moodustamine 1974. aastal, mis määras kindlaks EPK sisu põhisuunad, ning 1987. aasta ühtne Euroopa akt, millega sätestati menetluse õiguslik alus.

B.Maastrichti leping (1992)

Euroopa Liidu lepinguga kehtestati kolme samba süsteem, milles eristatakse ELi erinevaid sekkumisvaldkondi. Ühist välis- ja julgeolekupoliitikat hõlmava teise samba (nagu ka kolmanda samba, mis hõlmab koostööd justiits- ja siseküsimustes) aluseks oli valitsustevaheline menetlus, erinevalt esimesest ja peamisest sambast, mis puudutas puhtalt ühenduse poliitikat. ÜVJP kontseptsiooni kehtestamise tõttu kujutas Euroopa Liidu leping endast olulist läbimurret.

1. Vahendid

ÜVJPd eristas EPKst konkreetsete, lihtsatest suulistest avaldustest kaugemale minevate strateegiliste vahendite kasutuselevõtmine. Algses, Maastrichti versioonis sätestati artiklites 12 ja 13 ühised seisukohad ja ühismeetmed. Otsused mõlemate kohta pidi langetama nõukogu ühehäälselt ja need pidid olema kõigile liikmesriikidele kohustuslikud.

2. Ühtne institutsiooniline raamistik

Ühtse institutsioonilise raamistiku kehtestamine on üks Euroopa Liidu lepingu kõige uuenduslikumaid aspekte. Selle kohaselt on ÜVJP aluseks küll valitsustevahelised konsultatsioonid, kuid neis osalevad paljud osapooled: Euroopa Ülemkogu, nõukogu (üldasjade ja välissuhete nõukogu näol), komisjon, Euroopa Parlament, poliitika- ja julgeolekukomitee.

3. Julgeoleku- ja kaitsepoliitika

*6.1.3..

C.Amsterdami leping (1997)

Ehkki algselt oodati Amsterdami lepingult põhjaliku institutsioonilise reformi algatamist ÜVJP ühtsemaks muutmiseks, jättis see lõpuks senise struktuuri enamjaolt endiseks. Küll aga võeti lepinguga kasutusele rida uusi vahendeid ning kehtestati senisest hulga tõhusam otsustusprotsess.

1. Vahendid

Artikli 12 laiendamisega andis Amsterdami leping ÜVJP käsutusse järgmised vahendid:

– Euroopa Ülemkogu määratletavad põhimõtted ja üldsuunised (artikkel 13), sealhulgas kaitsepoliitilise tähendusega küsimustes;

– ühisstrateegia, mille kohta Euroopa Ülemkogu teeb nõukogu soovituse põhjal otsused neis valdkondades, kus liikmesriikidel on tähtsad ühishuvid; nõukogu on ka strateegia täideviija;

– ühismeetmed (artikkel 14);

– ühised seisukohad (artikkel 15);

– süstemaatiline koostöö liikmesriikide vahel, kes teavitavad üksteist ja konsulteerivad omavahel nõukogus kõigis üldist huvi pakkuvates välis- ja julgeolekupoliitika küsimustes.

2. Poliitika planeerimise ja varajase hoiatamise üksus

Üksus loodi Amsterdami lepingule lisatud deklaratsiooniga. Üksuse ülesanded ÜVJP raames on järgmised:

– vaadelda ja analüüsida arenguid ning anda õigel ajal hinnanguid ja teha varajasi hoiatusi;

– anda hinnanguid liidu välis- ja julgeolekupoliitilistele huvidele ning kindlaks teha need alad, millele ÜVJP võiks tulevikus keskenduda;

– töötada välja argumenteeritud poliitikavalikuid käsitlevaid dokumente kui panust poliitika määratlemisse nõukogus;

– osutada ühise välis- ja julgeolekupoliitika kõrgele esindajale otsest toetust poliitikaküsimustes.

3. Otsustusprotsess

Artiklis 23 on sätestatud, et otsused teeb nõukogu ühehäälselt. Ühehäälsuse põhimõtteni viinud piirangute ületamiseks nähti asutamislepingus ette konstruktiivse hääletamisest hoidumise võimalus (artikli 23 lõige 1) kui suuremat paindlikkust võimaldav abinõu. Selle kohaselt ei ole hääletamisest hoiduv liikmesriik kohustatud otsust kohaldama, kuid ta aktsepteerib, et otsus on liidu jaoks siduv.

Lisaks püüti asutamislepinguga laiendada kvalifitseeritud häälteenamuse kasutusvaldkonda. Nõukogu võib teha otsuse kvalifitseeritud häälteenamusega, kui ta ühisstrateegia põhjal võtab ühismeetmeid, ühiseid seisukohti või teeb mõne muu otsuse, või kui ta võtab vastu ühismeetme või ühise seisukoha rakendusotsuse, ent seda õigust ei kohaldata sõjalise või kaitsepoliitilise tähendusega otsuste suhtes. Kui ükski liikmesriik ei ole otsuse vastu ega nõua selle suunamist ühehäälse otsuse tegemiseks Euroopa Ülemkogusse (nn „hädapidur”), võetakse otsus nõukogus vastu kvalifitseeritud häälteenamusega (praegu eeldab see 62 häält vähemalt 10 liikmesriigist).

4. Rakendamine

Rakendamise eest vastutab eesistujariik, keda abistab ühtse välis- ja julgeolekupoliitika kõrge esindajana (selle funktsiooni viis sisse Euroopa Ülemkogu 1999. aasta detsembris) tegutsev nõukogu peasekretär.

5. Rahastamine

Nii tegevus- kui ka halduskulud debiteeritakse Euroopa ühenduste eelarve artikli 28 alt.

D.Nice’i leping (2003)

Reageeringuna julgeolekuohte puudutavatele uutele arengutele rahvusvaheliste suhete süsteemis vaatasid liikmesriigid läbi ÜVJP institutsioonilise raamistiku. 1. veebruaril 2003. aastal jõustunud Nice’i lepinguga viidi sisse järgmised muudatused:

1. Otsustusprotsess

Erandina artikli 23 lõikes 1 sätestatust võtab nõukogu eriesindaja nimetamise otsuse vastu kvalifitseeritud häälteenamusega.

2. Lepingute sõlmimine ühe või mitme riigi või rahvusvahelise organisatsiooniga

Artiklis 24 sätestatakse, et kui leping on ette nähtud ühismeetme või ühise seisukoha rakendamiseks, teeb nõukogu otsuse kvalifitseeritud häälteenamusega.

3. Poliitika- ja julgeolekukomitee

2001. aasta jaanuaris nõukogu otsusega loodud poliitika- ja julgeolekukomitee on Euroopa Ülemkogu poolt volitatud teostama kriisiohjeoperatsioonide poliitilist kontrolli ja strateegilist juhtimist (artikkel 25).

4. Tõhustatud koostöö

Asutamislepingu artiklitega 27a–27e laiendatakse tõhustatud koostöö kasutamise võimalust ühismeetme või ühise seisukoha elluviimisele ÜVJP küsimustes, millel ei ole sõjalist või kaitsepoliitilist tähendust. Muude poliitikavaldkondade kohta tuleb aga märkida, et tõhustatud koostööd võib kasutada üksnes viimase võimalusena, kui on selgunud, et kavandatud eesmärki ei ole võimalik mõistliku aja jooksul saavutada asjakohaste asutamislepingu sätete kohaldamisega.

E.Lissaboni leping (2009?)

Pärast Euroopa põhiseadusliku leppe projekti luhtumist 2005. aastal hõlmati olulised institutsioone käsitlevad sätted uue reformilepinguga, mis allkirjastati 19. oktoobril 2007 Lissabonis. Juhul kui Lissaboni leping lõpuks ratifitseeritakse, vaatamata tagasilükkamisele Iirimaa referendumil 12. juunil 2008, leiavad välispoliitika valdkonnas aset kaugeleulatuvad muudatused:

1. Kõrge esindaja

Euroopa Liidu välis- ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja, kelle ülesandeid täidab käesoleval ajal nõukogu peasekretär isiklikult, ametikoha staatust tõsteti oluliselt uue kõrge esindaja (põhiseadusliku leppe eelnõus esialgse nimetusega Euroopa Liidu välisminister) nimetamisega ühtaegu Euroopa Komisjoni asepresidendiks, mis peaks suurendama ELi välispoliitika mõju, sidusust ning nähtavust.

2. Ühine välisteenistus

Komisjoni, nõukogu ja liikmesriikide ametnike osalusel loodi uus Euroopa välisteenistus, et toetada kõrget esindajat ühise välis- ja julgeolekupoliitika elluviimisel koostöös liikmesriikide diplomaatiliste teenistustega.

3. Juriidilise isiku staatus

Euroopa Liidule juriidilise isiku staatuse andmine muutis ELi välise esindatuse kolmandate riikide ning rahvusvaheliste organisatsioonide jaoks nähtavamaks. Seetõttu suutis liit nii mitmerahvuselistel foorumitel kui kahepoolsetel läbirääkimistel tõhusamalt esineda.

4. Tõhusam koostöö

Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitika puhul kehtib küll ka edaspidi eriline otsuste vastuvõtmise kord, kuid samal ajal luuakse selles valdkonnas võimalused tõhusamaks koostööks liikmesriikide väiksemate rühmade vahel.

EUROOPA PARLAMENDI ROLL

A. Asutamislepingu sätted

Amsterdami lepingu artiklis 21 nõutakse eesistujariigilt Euroopa Parlamendiga konsulteerimist ÜVJP peamistes aspektides ja põhilistes valikuvõimalustes. Euroopa Parlament võib esitada nõukogule küsimusi või soovitusi.

B.Institutsioonidevaheline kokkulepe

6. mai 1999. aasta institutsioonidevahelise kokkuleppe lõikes 40 nõutakse, et liikmesriigid koostaksid igal aastal nõukogu dokumendi ÜVJP peamiste aspektide ja põhiliste valikuvõimaluste kohta, kaasa arvatud nende finantsmõju Euroopa Ühenduste üldeelarvele.

C.Tegelikud meetmed

Hoolimata oma tagasihoidlikust ametlikust rollist vaadeldavas protsessis on Euroopa Parlament algusest peale toetanud ÜVJP kontseptsiooni ja püüdnud selle kohaldamisala laiendada. Arvestades kogu maailmas ning eelkõige Balkani poolsaarel ja Lähis-Idas aset leidvaid konflikte, samuti julgeolekuolukorra muutumist pärast 11. septembri 2001. aasta terrorirünnakuid, on Euroopa Parlament korduvalt märkinud, et kolme samba struktuur nõrgestab ÜVJP toimimist, ning kutsunud liikmesriike üles mitte nii korrapäraselt kasutama konstruktiivse hääletamisest loobumise mehhanismi. Lisaks avaldas parlament survet ELi „välisministri” ametiposti ja ühise Euroopa diplomaatilise teenistuse loomiseks.

Parlamendi peamine vahend kõnealuses poliitilises dialoogis on ÜVJPd käsitlev iga-aastane raport ja resolutsioon (mida selle autori, praeguse ja staažika väliskomisjoni esimehe järgi kutsutakse Broki raportiks). Nimetatud raport on parlamendi otsene vastus iga-aastasele nõukogu dokumendile ÜVJP kohta (vt eespool) ning annab sisendi eelarvemenetluse jaoks, kus parlament ELi eelarvepädevate institutsioonide ühe haruna peab ÜVJP eelarve heaks kiitma.

Oodates, et põhiseaduse lepe annaks Euroopa Parlamendile seoses ÜVJPga ametlikuma rolli, on parlament praktikas hakanud teataval määral tegema mitteametlikku koostööd eesistujariigi, nõukogu sekretariaadi ja komisjoniga. Kõigi kolme organi esindajad osalevad korrapäraselt parlamendi väliskomisjoni ning 2004. aastal moodustatud julgeoleku ja kaitse allkomisjoni koosolekutel ja kuulamistel. Lisaks on parlament välispoliitika valdkonnas loonud töised sidemed liikmesriikide parlamentidega ning korraldab nendega iga-aastast teabevahetust ÜVJP ning Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitika küsimustes.

Stefan Schulz
07/2008