Alkoholi- ja tubakaaktsiis

ÕIGUSLIK ALUS

EÜ asutamislepingu artikli 93 kohaselt on nõukogu kohustatud võtma vastu meetmeid käibemaksu, aktsiisi ja teiste kaudsete maksude ühtlustamiseks, kui see on „vajalik siseturu rajamise ja toimimise tagamiseks”.

EESMÄRGID

Aktsiisimäärad ja struktuur erinevad liikmesriigiti, mõjutades konkurentsi.

Teiste liikmesriikide toodetele kodumaiste toodetega võrreldes kõrgemate maksude kehtestamine on diskrimineeriv ja keelatud EÜ asutamislepingu artikliga 90.

Väga suured erinevused konkreetsele tootele kehtestatud maksude vahel võivad kaasa tuua maksudest tingitud kaupade liikumise, tulude vähenemise ja pettuse.

Seetõttu on alates 1970ndate aastate algusest püütud ühtlustada nii aktsiisi struktuuri kui ka määrasid, ent seda on saatnud vähene edu osaliselt kaalutluste tõttu, mis ei ole üksnes maksunduslikku laadi. Näiteks on mõnes liikmesriigis kehtestatud kõrged maksud osa üldisest poliitikast, mille eesmärk on vähendada alkoholi tarbimist ja suitsetamist. Teisest küljest on vein ja tubakas mõnes liikmesriigis olulised põllumajandustooted.

SAAVUTUSED

A. Alkohoolsed joogid

Alkoholi puhul on lisaprobleem kokkuleppe puudumine selles osas, mil määral erinevad tooted üksteisega konkureerivad. 1983. aastal otsustas kohus Ühendkuningriigis veini ja õlle suhtes kehtestavate maksude taseme üle (kohtuasi 170/78 EKL (1985)). Kohtu seisukoht oli, et neid tooteid võib pidada teineteist asendavateks, kuna „mõlemad joogid suudavad rahuldada sarnaseid vajadusi”. Komisjon on olnud üldiselt seisukohal, et „kõik alkohoolsed joogid on vähemal või suuremal määral konkureerivad tooted” (KOM(79) 261). Siiski osutab komisjoni tellitud uurimus (vt Uurimus alkohoolsete jookide vahelise konkurentsi kohta: lõplik aruanne, Customs Associates Ltd., veebruar 2001) sellele, et konkurents on erinevate toodete vahel erineva tugevusega.

1. Struktuur

Komisjoni algsed ettepanekud õlle, veini ja kangete alkohoolsete jookide aktsiisi ühtlustamiseks esitati 1972. aastal (KOM(72) 225). Tegelemine nende ettepanekutega peatati nõukogus 1974. aasta lõpus ja see jäi nii ka vaatamata teatistele 1977. aastal (KOM(77) 338) ja 1979. aastal (KOM(79) 261). Blokeeriti ka uus õigusakti eelnõu (KOM(85) 15). Ühtse turu programm 1985. aastal andis siiski uue tõuke. Kõik struktuuri käsitlevad olemasolevad tekstid asendati lõpuks uue ettepanekuga (KOM(90) 432), millest sai 1992. aasta oktoobris direktiiv 92/83/EMÜ. Selles direktiivis määratakse kindlaks tooted, mille suhtes aktsiisi kohaldatakse, ning maksu kindlaksmääramise meetod (nt õlle puhul viitega hektoliitritele ja Plato kraadidele või hektoliitritele ja alkoholisisaldusele).

2. Määrad

Komisjoni algsed ettepanekud, mis esitati ühtse turu programmi raames (KOM(87) 328), nägid iga toote jaoks ette ühise ühenduse määra, mis oleks kehtivate riiklike määrade keskmine. Veini ja õlle puhul oleks see olnud 0,17 eküüd liitri kohta ja kangete alkohoolsete jookide puhul 3,81 eküüd 0,75-liitrise pudeli kohta. Siiski erinevalt käibemaksust on ainult vähesed riiklikud alkoholiaktsiisi määrad keskmise määra lähedal. Ükski liikmesriik ei pidanud ettepanekuid vastuvõetavaks. Seetõttu esitas komisjon paindlikuma ettepaneku (KOM(89) 527). Ühtse, ühtlustatud määra asemel pakuti välja alammäärad ja piirmäärad, millele pikas perspektiivis lähenetakse. Direktiivi 92/84/EMÜ võeti üle ainult alammäärad. Kokkulepitud määrad olid:

– alkohol ja alkohoolsed joogid (st kanged alkohoolsed joogid): 550 eküüd hektoliitri ja alkoholisisalduse kohta;

– vahesaadused: 45 eküüd hektoliitri kohta;

– vein ja vahuvein: 0 eküüd hektoliitri kohta;

– õlu: 0,748 eküüd hektoliitri ja Plato kraadi kohta või 1,87 eküüd alkoholisisalduse kohta.

Vastavalt direktiivile oleks nõukogu pidanud need määrad 1994. aasta lõpuks läbi vaatama ja võtma vastu vajalikud muudatused. Siiski ei avaldatud ühtegi komisjoni ettepanekut. Teksti eelnõus soovitati kangete alkohoolsete jookide, vahesaaduste ja õlle alammäärade tõstmist, et säilitada nende tegelik väärtus, ning veini alammäära tõstmist nullilt 9,925 eküüni hektoliitri kohta, kuid seda teksti ei võetud vastu. Komisjoni aruanne aktsiisimäärade kohta avaldati lõpuks 1995. aasta septembris (KOM(95) 285 (lõplik)). Selle asemel et pakkuda uusi aktsiisi alammäärasid, tehti ettepanek uurida kogu küsimust aktsiisiteemalise üldise konsulteerimise käigus, millest võtaksid osa riiklikud ametiasutused, kaubandussektor ja teised huvirühmad.

Pärast arutelu nõukogus esitas komisjon 2006. aasta septembris ettepaneku vaadata läbi alammäärad ja viia läbi inflatsiooniga korrigeerimine 1992. aastale järgnenud perioodi kohta. Sellele eelnenud komisjoni aruanne (KOM(2004) 223) esitati nõukogule 26. mail 2004. aastal. Ometi ei esitanud komisjon siis ettepanekuid alkoholi maksustamise määrade suuruse kohta, sest ei suudetud saavutada kokkulepet, kuidas määrasid korrigeerida. Liikmesriikide seisukohad alkoholi aktsiisimäärade tähtsuse kohta on väga erinevad, peegeldades riigi olusid, kultuuri ja tavasid.

Siiski tõi eesistujariik Soome 2006. aastal inflatsiooniga korrigeerimise teema tugevalt päevakorda. Allpool on toodud ELi õigusaktides sätestatud kehtivad alammäärad, mida liikmesriigid peavad riiklikke määrasid kehtestades järgima. Järgmises tabelis on toodud iga tooterühma alammäärad eurodes hektoliitri ja alkoholisisalduse kohta ning alammäärad ühe liitri toote kohta sellise alkoholisisaldusega, nagu seda tavaliselt müüakse.

Tooterühm	Alammäär eurodes 100 liitri ja alkoholisisalduse kohta	Alammäär eurodes ühe liitri toote kohta sellise alkoholisisaldusega, nagu seda tavaliselt müüakse
Vein	0	Vein (12°) 0
Õlu	1,87	Õlu (5°) 0,1
Muud kääritatud joogid peale veini ja õlle (nt õuna- ja pirnisiider)	0	Siider (5°) 0
Vahesaadused (nt kuni 22° kangendatud veinid, nagu portvein, šerri jne)	2,5	Vahesaadused (18°) 0,45
Etüülalkohol ja piiritusjoogid	5,5	Piiritusjoogid (40°) 2,2

B.Tubakatooted

1. Struktuur

Tubakaaktsiisi põhistruktuur ühenduses kehtestati 1972. aastal direktiiviga 72/464/EMÜ. Aastatel 1972–1978 muudeti seda direktiivi 13 korda. Teine direktiiv (79/32/EMÜ) võeti vastu 1978. aasta lõpus. Lõpuks muudeti mõlemat direktiivi ühtse turu programmi raames direktiiviga 92/78/EMÜ. Kõik need direktiivid on praeguseks koondatud ühte konsolideeritud teksti (3. oktoobri 1994. aasta KOM(94) 355). Maksustatavad tubakatoodete rühmad on sigaretid, sigarid ja sigarillod, suitsetamistubakas (sigarettideks keeratav peeneks lõigatud valmistubakas) ning muu suitsetamistubakas.

Sigarettide puhul peab maks koosnema jaemüügi maksimumhinna põhjal arvestatavast proportsionaalsest (ad valorem) aktsiisist ning tooteühikult arvestatavast eriaktsiisist. Mõlemad määrad peavad kõikide sigarettide puhul ühesugused olema ning erimäär tuleb kehtestada „kõige levinuma hinnakategooria sigarettide alusel”.

Selgete kriteeriumide kehtestamine on siiski osutunud raskesti lahendatavaks probleemiks. Direktiivis sätestatakse, et struktuuri harmoneerimise lõppetapis peaks tasakaal eriaktsiisi osa ja proportsionaalse aktsiisi osa vahel (sh aktsiisile lisatav käibemaks) olema kõikides liikmesriikides ühesugune. Suhe peaks samuti kajastama „tõepäraselt tootja väljamüügihindade erinevust”. Ent saavutati üksnes seda, et eriaktsiisi osa peab moodustama „vähemalt 5% ja mitte rohkem kui 75% […] proportsionaalse aktsiisi ja eriaktsiisi kogusummast” ning maksimaalselt 55% maksude kogusummast (st pärast käibemaksu lisamist).

Raskused kindlaksmääratud suhte kehtestamisel peegeldavad ühenduse tubakatööstuse struktuuri. Erimaks – teatud summa eurodes tuhande sigareti kohta – on kasulik eraettevõtete kallimatele toodetele, sest see vähendab hinnaerinevusi. Proportsionaalsel maksul on eriti koosmõjus käibemaksuga vastupidine mõju ning see mitmekordistab hinnaerinevusi. Praeguseks kehtestatud suure ulatusega suhe lubab mõnel liikmesriigil valida minimaalse ja teistel maksimaalse eriaktsiisi osa, mis aitab kaasa erinevuste tekkimisele jaehindades.

2. Määrad

Komisjoni algsed ettepanekud aktsiisi kohta ühtse turu programmi raames (KOM(87) 325 ja KOM(87) 326) pooldasid määrade täielikku ühtlustamist. Tubakatoodete puhul oli kavandatav määr aritmeetiline keskmine: sigarettide puhul keskmine eriaktsiisi määr (19,5 eküüd tuhande sigareti kohta) pluss keskmine proportsionaalse aktsiisi määr (koos käibemaksuga 53%). Lõpuks kehtestati direktiividega sigarettide (92/79/EMÜ) ja muude tubakatoodete (92/80/EMÜ) kohta ainult alammäärad:

– sigaretid: 57% maksu sisaldavast jaehinnast;

– käsitsi keeratav tubakas: 30% maksu sisaldavast jaehinnast või 20 eküüd ühe kilo kohta;

– sigarid ja sigarillod: 5% maksu sisaldavast jaehinnast või 7 eküüd 1000 või 1 kilo kohta;

– piibutubakas: 20% maksu sisaldavast jaehinnast või 15 eküüd ühe kilo kohta.

Mõlemad direktiivid nägid ette, et nõukogu vaatab enne 1994. aasta lõppu komisjoni aruande alusel aktsiisimäärad läbi ja vajaduse korral kohandab neid. Komisjoni aruandes, mis avaldati lõpuks 1995. aasta septembris (KOM(95) 285), märgiti, et sigarettide puhul võib 57% künnise range kohaldamine riiklike aktsiisimäärade vahelisi erinevusi suurendada ja mitte neid vähendada. Samas, kui eelnevates eelnõudes toetati Euroopa Parlamendi pakutud lahenduse vastuvõtmist (vt allpool), siis lõpparuandes märgiti ainult, et sobivad ettepanekud esitatakse edaspidi, kui see osutub vajalikuks. Käsitsi keeratava tubaka kohta märgiti aruandes, et olukord võib põhjustada olulisel määral pettusjuhtumeid, kuid selle põhjused ei peitu ainuüksi maksunduse valdkonnas.

Järgnevas aruandes, mis avaldati 1998. aasta mais, pakuti nn 57% probleemile lahenduseks tehnilist kohandamist, mis annaks liikmesriikidele alammäärade kehtestamisel suurema paindlikkuse. Lisaks tehti ettepanek suurendada inflatsiooni arvessevõtmiseks eriaktsiisi miinimumsummasid: +18,5% aastate 1992–1998 eest ja +4,5% aastate 1999 ja 2000 eest (ehkki ükski liikmesriik ei kohalda tulemuseks olevatest määradest madalamaid määrasid). Lõpuks tehti ettepanek, et süsteemi läbivaatamine peaks edaspidi toimuma iga viie (ja mitte kahe) aasta tagant. Neid ettepanekuid ei võetud vastu.

Uus aruanne ja direktiivi eelnõu (KOM(2001) 133) avaldati 2001. aastal. Selles tehti järgmised ettepanekud:

– koos 57% reegliga eriaktsiis miinimumsummas 70 eurot; sigarettide puhul peaks enamik liikmesriike kohaldama minimaalset aktsiisi taset (eriaktsiis pluss väärtuseline maks), milleks on 57% levinuima hinnakategooria maksu sisaldavast jaehinnast, ja minimaalset aktsiisi (eriaktsiis pluss väärtuseline maks), milleks on 70 eurot 1000 sigareti kohta;

– alternatiivse lahendusena 57% reeglile eriaktsiis miinimumsummas 100 eurot; kõrgema maksumääraga riigid (nagu Rootsi), kellel on raskusi 57% reegli järgimisega, peaksid kohaldama kas minimaalset aktsiisi taset (eriaktsiis pluss väärtuseline maks), milleks on 57% levinuima hinnakategooria maksu sisaldavast jaehinnast, või minimaalset aktsiisi (eriaktsiis pluss väärtuseline maks), milleks on 100 eurot 1000 sigareti kohta levinuima hinnakategooria puhul;

– kõrgem minimaalne aktsiis väga odavatele (imporditud) sigarettidele.

Need ettepanekud lükkas Euroopa Parlament tagasi (vt allpool), kuid 2002. aasta veebruaris võeti nad muudetud kujul nõukogus vastu (direktiiv 2002/10/EÜ). Alternatiivset künnist – 100 eurot 1000 sigareti kohta – vähendati 95 euroni ja lisakünnist – 70 eurot 1000 sigareti kohta – vähendati alates 2002. aasta juulist 60 euroni ning tõsteti 2006. aasta juulis 64 euroni. Hispaaniale ja Kreekale kehtestati hilisemad tähtajad. Ka uutele liikmesriikidele kehtestati enne lõplikku tähtaega (st 2010. aasta) üleminekuperiood (välja arvatud Malta ja Küpros, mis võtsid vastu üldise regulatsiooni).

EUROOPA PARLAMENDI ROLL

A. 1987–1992

Parlamendi majanduskomisjon uuris üksikasjalikult alkoholi- ja tubakaaktsiisi struktuuri ja määrasid ning konsulteeris ulatuslikult eri huvirühmadega. 1988. aasta aprillis korraldati kolmepäevane avalik kuulamine. Alkohoolsete jookide puhul kaaluti raportite projektides erinevaid alternatiivseid võimalusi. Parlamendi lõplikus direktiivide eelnõusid käsitlevas arvamuses pakuti välja järgmised alammäärad: 559,25 eküüd kange alkohoolse joogi hektoliitri ja alkoholisisalduse kohta; 37,4 eküüd vahesaaduste hektoliitri kohta; 4,67 eküüd veini ja vahuveini hektoliitri kohta; 0,374 eküüd õlle hektoliitri ja Plato kraadi kohta.

1994. aastaks ette nähtud läbivaatamise jaoks nõudis parlament, et määrataks iga tooterühma jaoks kindlaks aktsiisimäär, mis oleks proportsionaalne alkoholisisaldusega, kusjuures lõppeesmärk oli jõuda ühe alkoholiühiku kohta kahe määra kehtestamiseni: üks määr jookidele, mille alkoholisisaldus on väiksem kui 15%, ja teine määr sellest kõrgema alkoholisisaldusega jookidele.

Tubakatoodete osas nõustuti parlamendis vastuvõetud arvamuses ainult alammäärade esialgse kindlaksmääramisega, kuid märgiti, et erinevad maksud „tuleks järk-järgult ühtlustada eesmärgiga jõuda ühtsete sihtmääradeni”. Parlament nõustus sigarettide jaoks minimaalse 57% üldmääraga, kuid tegi ettepaneku kehtestada alternatiivne minimaalne üldmäär 35 eküüd 1000 sigareti kohta sarnaselt muude tubakatoodetega.

B. 1997

1997. aasta septembris kinnitas parlament taas, et erinevate alkohoolsete jookide vahel ei tohiks olla konkurentsimoonutusi, ning esitas suunised edaspidisteks meetmeteks:

– olemasolevaid erinevusi veini, õlle ja kangete alkohoolsete jookide aktsiisimäärade vahel ei tohiks suurendada;

– madalamad aktsiisimäärad väikeste piiritusevalmistajate ja õlletootjate toodetele;

– komisjoni täielik aruanne veinituru, sealhulgas selle maksustamise kohta;

– maksustamisele kuuluvad uued alkoholitüübid ja -segud;

– alkoholitarbimise positiivse ja negatiivse tervisemõju ning sotsiaalse mõju hindamine.

Sigarettide ja tubaka puhul nõudis parlament põhimõtteliselt määrade nn alt-üles ühtlustamist, aga enne muudatuste tegemist ka täiendavaid uuringuid. Eelkõige paluti komisjonil uurida:

– nn automaatkäivitumise probleemi, mis suurendas erinevusi liikmesriikide määrade vahel;

– sotsiaalkulutusi, terviseriske, nikotiinisõltuvust ja monopoolset tegevust;

– tubakatoodete ebaseaduslikku üle piiri toimetamist;

– suhet sigarettide ja käsitsi keeratava tubaka suhtes kehtestatud aktsiisi vahel;

– kõrgemate aktsiisimäärade mõju tööhõivele.

C. 2002

2002. aastal lükkas parlament tagasi komisjoni ettepanekud tubakaaktsiisi määrade muutmise kohta (vt eespool), mille peamine põhjus oli mõju Euroopa Liiduga ühinevatele riikidele, kus alammäärad olid oluliselt madalamad isegi ELi alammääradest, mis tol ajal kehtisid.

Parlamendi viimane raport Euroopa Liidu üldise maksupoliitika kohta võeti vastu 2002. aasta märtsis. Selles märgiti, et parlament ei nõustu komisjoni tubaka- ja alkoholiaktsiisi käsitleva poliitikaga (eriti alt-üles ühtlustamise osas), mis näeb ette madalaimate maksustamistasemete pideva tõstmise.

Arttu MÄKIPÄÄ
09/2006