Данък добавена стойност (ДДС)
В държавите-членки ДДС се прилага от 1970 г. Законодателните дейности на ЕС целят да координират и хармонизират законодателството за ДДС, за да осигурят правилното функциониране на вътрешния пазар. Директива 2006/112/ЕО цели хармонизиране на уредбата на ДДС около два вида ставки.
ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
Съгласно член 93 от Договора за ЕО Съветът е задължен да приема разпоредби за хармонизиране „на законодателството относно данъците върху оборота, акцизите и другите форми на косвено данъчно облагане“, доколкото е необходимо „за да се гарантира създаването и функционирането на вътрешния пазар“.
ЦЕЛИ
Съгласно първата директива за ДДС от 11 април 1967 г. държавите-членки заменят своите общи непреки данъци с обща система, за да постигнат прозрачност при „освобождаване от облагане“ на износа и „повторното облагане“ на вноса в търговията в рамките на ЕИО (вж. по-долу). До началото на 70-те години всички държави-членки въвеждат ДДС.
През април 1970 г. се взема решение за финансиране на бюджета на ЕИО със собствени средства на Общностите. В тях се включват постъпления от данъка върху добавената стойност „получавани чрез прилагане на обща данъчна ставка върху основа за изчисляване, определяна по еднакъв начин в съответствие с общностните разпоредби“. Основната цел на Директива 77/388/ЕИО от 17 май 1977 г., известна като Шестата директива за ДДС, е да гарантира в общи линии идентична „основа на ДДС“ във всички държави членки, т.е. облагането с ДДС на едни и същи сделки. С многобройни последващи директиви за изменение се правят опити да се премахнат несъответствията. Накрая, Директива 2006/112/ЕО („Директивата за ДДС“), приета през 2007 г., обединява различните изменения на Шестата директива за ДДС през годините в един законодателен акт, като по този начин опростява и изяснява законодателството в тази област.
През 1985 г. Комисията публикува „Бяла книга за общия пазар“, част III от която разглежда премахването на данъчните бариери. Между 1987 г. и 1990 г. се публикува голям пакет законодателни предложения. Необходимостта от действия произтича от прилагания „принципа на местоназначение“ при доставки между държавите-членки. Ставките по ДДС и акцизите, които се прилагат, се определят от страната на крайното потребление и всички приходи се събират в бюджета на тази страна. Начинът по който тази система се прилага изисква физически проверки на границата. При напускане на страната търгуваните стоки се „освобождават от облагане“ (например в случай на ДДС се облагат с нулева ставка); след това се „облагат повторно“ при влизането в друга страна. За стоките, преминаващи през държавите-членки, е необходима сложна документация. Докладът Cecchini стига до заключението, че проверките на границата пораждат разходи за търговците в рамките на Общността от около 8 000 милиона ECU, т.е. 2 % от техния оборот.
ДОСТИЖЕНИЯ
А. Системата на ДДС
1. Първоначални предложения
Първоначално предложеното от Комисията решение (COM(87)322) включва промяна в полза на т. нар. „принцип на произхода“. Вместо да бъдат облагани с нулева ставка, облагаемите с ДДС сделки между държави-членки запазват вече начисления в страната на произход данък, който търговците впоследствие приспадат като данък върху вложени средства по обичайния начин. На теория това би довело до третиране на движението на стоки, например между Англия и Франция или Франция и Германия, по съвсем същия начин като стоките, движещи се между Англия и Шотландия или Бавария и Хесен. Би останала обаче една доста съществена разлика: платеният в Англия и Шотландия ДДС постъпва в същия бюджет; платеният в Англия и Франция обаче — в различни. Разчетите показват, че биха се наблюдавали значителни прехвърляния на данъчни приходи, най-вече към Германия и Бенелюкс от останалите. Поради това Комисията предлага установяването на клирингова система (COM(87)0323) за преразпределяне на ДДС, събран в страните на произход, към страните на потребление. Тя би могла да се основава на декларациите по ДДС, на макроикономически статистически данни или пък на основани на извадки техники.
2. Преходната система
Предложенията на Комисията обаче се оказват неприемливи за правителствата на държавите-членки. През втората половина на 1989 г. работна група на високо равнище, организирана от Съвета, очертава алтернатива.
Тя запазва принципа на местоназначението за транзакциите между регистрирани по ДДС търговци. Това заляга в основата на преходната система, предложена от Комисията през следващата година, която влиза в сила в началото на 1993 г. (Директива 91/680/ЕИО от 16 декември 1991 г. и Директива 92/111/ЕИО от 14 декември 1992 г.). Макар данъчният граничен контрол да е премахнат, от търговците се изисква да водят подробна документация за покупките и продажбите от и към други страни, а системата се контролира посредством административно сътрудничество между данъчните власти на държавите-членки.
Принципът на произхода по правило се прилага за всички продажби на крайни потребители: това означава, че след като ДДС е платен за стоките в една страна, те могат да се движат в рамките на Общността без по-нататъшен контрол или данъчно облагане. Съществуват три „специални режима“, при които този принцип не се прилага:
— дистанционни продажби: интернет, продажби по каталог или други подобни, при които фирмите, извършващи продажби над определен праг към държавите-членки, трябва да начисляват ДДС със ставката, прилагана в съответната страна (т.е. където стоките се доставят);
— освободени от данък юридически лица (т.е. болници, банки, държавни органи и пр.): когато те купуват стоки над определен праг от друга държава-членка, са длъжни да плащат ДДС за тях по своята национална ставка, независимо от факта, че доставките на теория се облагат с нулева ставка (т.е. купувачът, а не продавачът внася данъка);
— нови транспортни средства: кораби, самолети и автомобили се облагат до 6-тия месец в страната на купувача, дори да са придобити в друга държава-членка.
3. Към „окончателна“ система
Първоначалното намерение е тази преходна система да се прилага до края на 1996 г. Съгласно член 35а от изменената Шеста директива за ДДС, Комисията трябва да „направи предложения за окончателна система“ до края на 1994 г., а Съветът — да вземе решение във връзка с нея до края на 1995 г. Въпреки това официални законодателни предложения не са направени.
С оглед постигането на тази крайна цел през 1997 г. се предлага проектодиректива, която да предостави по-широки правомощия за вземане на решение на Комитета по данък добавена стойност, който се състои от национални представители и се председателства от Комисията (COM(97)325). През 1998 г. се публикуват нови предложения за заменя на Шестата директива за ДДС със система за приспадане в страната по регистрация, придружени от свързано предложение относно критериите за приспадане (COM(1998)377). Всички тези предложения обаче са оттеглени от Комисията, тъй като няма реални възможности за приемането им.
4. Жизнеспособна стратегия за подобряване на настоящата система
През 2000 г. Комисията променя акцента от установяване на „окончателна“ система към подобряване на настоящите „преходни“ мерки. През юни 2000 г. тя публикува Съобщение относно Стратегия за подобряване на действието на системата по ДДС в условията на вътрешния пазар (COM(2000)348), като очертава нов списък с приоритети и график. Подобряването на настоящата система с малки стъпки, вместо провеждането на „радикална“ промяна в посока на окончателна система, изглежда по-жизнеспособната алтернатива.
На 20 октомври 2003 г. Комисията представя Съобщение (COM(2003)614)озаглавено „Преглед и актуализация на приоритетите в стратегията за ДДС“, което съдържа междинен отчет за напредъка между 2000 г. и 2003 г. За това време девет свързани с ДДС предложения, представени през 2000 г., са приети. Общата оценка на Комисията за успеха на новата стратегия след 2000 г. е положителна, като по-специално се казва, че тя е дала на Съвета нов тласък по въпросите, свързани с ДДС.
След 1977 г. няколко директиви изменят Шестата директива за ДДС (77/388/ЕО). Най-новият законодателен акт на ЕС в областта на ДДС е Директива 2006/112/ЕО. Тази „Директива за ДДС“ всъщност е нов преработен вариант на изменената през годините Шеста директива за ДДС, който обединява различни разпоредби (виж точки а) и б) по-долу) в общ законодателен акт, и по този начин осигурява по-голяма яснота.
В съответствие с ревизираната стратегия от 2000 г. дейността на Общността в краткосрочен план следва да се насочи най-общо към опростяване, модернизиране, по-еднакво прилагане и административно сътрудничество.
а) Опростяване и модернизиране
Опростен вариант на системата на „данъчния представител“ (COM(1998)660) е публикуван през 1998 г. и приет от Съвета през 2000 г. Тази директива отменя след 1 януари 2002 г. задължението, въведено от системата по ДДС за европейските оператори да определят данъчен представител за неустановените данъчно задължени лица.
През 2002 г. Съветът приема Директива за хармонизиране на съдържанието на фактурите и модернизация на електронното фактуриране (COM(2000)650). Тази директива определя подробностите, които трябва да са отразени във фактурите, като въвежда опростяване и модернизация с оглед на новите технологии и методи за фактуриране.
Нарастващото значение на информационните технологии насочва вниманието към прилагането на ДДС в тази област. Комисията предлага Директива за мерки за облагане на далекосъобщителните услуги с данък върху добавената стойност (COM(97)0004), след решение на Съвета да приложи временна дерогация от обичайните разпоредби на Шеста директива и да приложи процедура за „сторниране на начислението“ (която остава в сила). През 2002 г. е прието изменение относно ДДС върху електронната търговия (COM(2000)349), което установява равни условия при облагането на електронната търговия.
На 7 октомври 2003 г. Шеста директива е изменена с Директива относно мястото на доставка на газ и електроенергия (COM (2002)688). Целта е да се преразгледат действащите правила за ДДС, за да се избегне двойното или липсата на данъчно облагане, като се хармонизират правилата, уреждащи мястото на доставка.
През февруари 2008 г. са приети две директиви, едната за мястото на доставка на услуги (Директива 2008/8/ЕО), а другата за възстановяването на ДДС (Директива 2008/9/ЕО). Новите правила предвиждат ДДС върху услуги (между предприятия) да се събира в страната на потребление, с някои изключения, например ресторантьорските и кетъринг услугите. Директивата относно възстановяването на ДДС предвижда по-бързо обработване на молбите за възстановяване на ДДС.
Важни законодателни предложения на Комисията, които все още очакват одобрението на Съвета, включват по-специално предложение за въвеждането на принципа „обслужване на едно гише“ (COM (2004)782) и предложение за данъчно облагане на пощенските услуги (COM (2003)243). Освен това през ноември 2007 г. Комисията предложи да се модернизира действащото законодателство относно финансовите услуги и застраховането (COM(2007)746 и 747), което също очаква одобрение.
б). По-уеднаквено прилагане и административно сътрудничество
Регламент (ЕО) № 1777/2005 от 17 октомври 2005 г. създава основа за по-уеднаквено прилагане на общите правила на ЕС по Шеста директива. Тъй като разликите в практическото прилагане на общите правила се превръщат в реално препятствие, Регламентът дава правна сила на редица съгласувани подходи по аспекти от уредбата на ДДС, като осигурява прозрачност и правна сигурност както за търговците, така и за администрациите.
Предложение за опростяване на начисляването на ДДС, за да се предотврати неплащането и избягването на данъчно облагане, и за отмяна на някои решения, с които се предоставят дерогации (COM(2005)89) е внесено и одобрено от Съвета през юли 2006 г. С това на всички държави-членки се дава възможност да прилагат специални правила за опростяване на ДДС, много от които се оказват успешни. Дотогава държавите-членки можеха да прилагат такива правила само след подаване на индивидуални искания, за което продължават да имат право.
Административната система по ДДС изисква значително сътрудничество между администрациите, тъй като при сега действащите механизми съществуват различни вратички, даващи възможност да се избегне плащането на данъка. Ето защо борбата с измамите е приоритетна цел на Общността. Сред по-важните изменения на Шеста директива в това отношение са Административното сътрудничество в областта на ДДС (COM(2001)294), и Взаимопомощ при изплащането на вземания (COM(1998)364), приети съответно през 2003 г. и юни 2001 г.
Програмата Фискалис, чиято първа фаза беше от 2003 г. до 2007 г. (Решение 2235/2005/ЕО) и чиято втора фаза ще продължи до 2013 г. (Решение 1482/2007/ЕО), както и компютъризираната система VIES (Информационна система за обмен на информация по ДДС) за проверка на номерата по ДДС (Регламент (ЕО) 638/2004), имат за цел да укрепят функционирането на системите за непряко данъчно облагане в ЕС като цяло. Тъй като подобряването на настоящата система продължава, през март 2008 г. Комисията предложи пакет от мерки за по-ефективни действия срещу неплащането на ДДС за сделки в Общността (COM(2008)147).
Б. Ставки на ДДС
Настоящата структура на ставките на ДДС по същество е снимка на действащите ставки в повечето държави-членки към момента, в който се предприема хармонизацията на ДДС през 1993 г.
Първоначалните предложения на Комисията за ставките на ДДС (COM(87)321) са за „сближаване“ в два интервала: стандартна ставка между 14 % и 20 %; и намалена ставка между 5 % и 9 %. Основните разпоредби на Директива 92/77/ЕИО от 19 октомври 1992 г. обаче са:
— минимална стандартна ставка от 15 %, която подлежи на преразглеждане на всеки две години;
— възможност по избор държавите-членки да прилагат една обща или две намалени ставки над 5% за стоките и услугите, посочени в приложение З към изменената Шеста директива ДДС;
— дерогации за определени държави-членки, които могат да прилагат нулева ставка, „силно намалена“ ставка или ставка „паркинг“(т.е. преходна) до въвеждането на окончателна система за ДДС;
— отмяна на „луксозните“ или завишени ставки.
Докладите на Комисията относно резултатите от това споразумение стигат до заключението, че след 1 януари 1993 г.не са настъпили значителни промени в установените схеми на покупки през граница нито значителни нарушения на конкуренцията или спадове в търговията поради различия в ставките на ДДС. Поради тази причина през 1995 г. Комисията предлага (COM(95)731) да не се променя минималната ставката от 15 %, и нова максимална ставка от 25 %. Съветът обаче се съгласява единствено да положи „всички усилия“ да не се разширява съществуващата разлика от 10 %. През 1998 г. отново се прави предложение за определяне на ставките на ДДС в интервала между 15 % и 25 % (COM(1998)693), което също е отхвърлено от Съвета. През декември 2005 г. Съветът продължава действието на минималната основна ставка на ДДС от 15 %, прилагана от държавите-членки до 2010 г. (2005/92/ЕО). Като отклонение от това общо правило в приложение „З“ към Директива 77/388/ЕИО се допускат постоянни намалени ставки на ДДС за определени стоки и услуги.
Приложение „К“ към Директива 77/388/ЕИО допуска временни намалени ставки за трудоемки услуги по друг списък, включително дребни поправки, ремонти на жилища, почистване на прозорци или домове, грижи в дома и фризьорство. През ноември 1997 г. Комисията публикува Съобщение относно „Създаване на работни места: възможност за намалена ставка на ДДС за трудоемки услуги за експериментален период при основа по избор“ (SEC(97)2089) и официално предложение през 1999 г. (COM(1999)62). Първоначално това е одобрено от Съвета за ограничен брой услуги до края на 2002 г. Посоченият период обаче е продължаван няколкократно, а в момента изтича на 31 декември 2010 г. и се прилага за повечето нови държави-членки.
Намалените ставки на ДДС пораждат периодични спорове между държавите-членки, някои от които имат различни предпочитания във връзка с прилагането им. В резултат на това през юли 2008 г. Комисията направи предложение (COM(2008)428) с оглед на по-систематичното използване на намалените ставки за доставяните на местно ниво услуги, включително трудоемките и ресторантьорските услуги. Необходимото мнозинство в Съвета в тази област обаче остава несигурно.
В миналото съществуваха и спорове във връзка с продължаващото прилагане на нулева ставка на ДДС за някои стоки и услуги, по-специално в Обединеното кралство и в Ирландия. Специална дерогация, съдържаща се в член 28 от Шеста директива, препраща към член 17 от Втора Директива ДДС от 11 април 1967 г. Нулевите ставки в сила към 31 декември 1975 г. могат да продължат да действат, при положение че съществуват по ясно определени социални причини; че са от полза за крайния потребител и че „принципът на произхода“ все още не се прилага на общо основание.
РОЛЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
Съгласно законодателството на Общността в областта на ДДС (най-вече на основание на член 93 и член 94 от Договора за ЕО) ролята на Парламента се свежда до процедурата на консултация (CNS).
А. Системата на ДДС
В своя резолюция от 15 юли 1991 г. Парламентът приема преходния режим „с разбирането, че и Комисията, и Съветът се ангажират с пълното премахване на данъчните граници на най-ранната възможна дата“. Оттогава Парламентът продължава да подкрепя придвижването към „окончателна“ система, основаваща се на данъчно облагане в страната на произход, като за последен път прави това в своя резолюция от 14 март 2002 г. През последните години Парламентът се ангажира и с усъвършенстването на работата на преходните мерки и приема голям брой резолюции в областта на ДДС. Като цяло той в повечето случаи подкрепя проактивната позиция на Комисията за опростяване и модернизиране на действащата система.
Б. Ставките на ДДС
През юни 1991 г. Парламентът подкрепи минималната основна ставка от 15 %.; по-късно през 1997 г. той гласува срещу предлаганата горна граница от 25 % за основната ставка на ДДС, но през 1998 г. при определени условия одобрява интервал на основната ставка 15 %—25 %. През май 1998 г. Парламентът настоятелно призовава за действия, осигуряващи еднаквото прилагане на правилата за намалените ставки на ДДС. Той настоява на държавите-членки да се предостави възможност да прилагат намалени ставки за някои трудоемки или екологични дейности — настояване, което в крайна сметка са увенчава с успех.
През декември 2005 г. Парламентът гласува за максимална ставка от 25 %. Той също потвърждава подкрепата си за намалените ставки за някои трудоемки услуги. През декември 2007 г. Парламентът подкрепя продължаването на временните дерогации за някои нови държави-членки, като същевременно призовава Съвета да намери дългосрочно разрешение във връзка със структурата на ставките до края на 2010 г. Парламентът подчертава също, че предоставяните на местно ниво услуги не влияят върху общия пазар, поради което на държавите-членки следва да се даде възможност да прилагат намалени или дори нулеви ставки за тях.
A. MAKIPAA
Юли 2008 г.