La política social y de empleo: principios generales

FUNDAMENTO JURÍDICO

— Artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (Tratado UE).

— Artículos 2, 3, 13, 39 a 42, 125 a 130 y 136 a 148 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE).

OBJETIVOS

El fomento del empleo, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, una protección social adecuada, el diálogo social, el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo elevado y duradero y la lucha contra las exclusiones son los objetivos comunes de la comunidad y los Estados miembros en materia social y laboral, tal y como se describe en el artículo 136 del Tratado CE.

REALIZACIONES

A. Del Tratado de Roma al Tratado de Maastrich

Para permitir a los trabajadores y a sus familias aprovechar al máximo el derecho a la movilidad y a buscar empleo libremente por todo el mercado común, el artículo 42 (originariamente el artículo 51) del Tratado de Roma ya disponía que el Consejo adoptase las medidas necesarias para la coordinación de los sistemas de seguridad social de los Estados miembros. Esta fue la base jurídica para la aprobación de dos reglamentos del Consejo en 1958, sustituidos posteriormente por el Reglamento (CEE) nº 1408/71, que ha sido durante mucho tiempo el instrumento jurídico de la Comunidad Económica Europea (CEE) en este ámbito (*4.9.4.). Los aspectos sociales vinculados a la integración de los mercados laborales europeos también se trataron en la parte III, título III, del Tratado de Roma. En los artículos 136 y 140 (antiguos artículos 117 y 118) los Estados miembros expresaban la convicción de que la mejora de las condiciones de trabajo y de vida resultarían del funcionamiento del mercado común y se comprometieron a colaborar en aspectos como el empleo, el Derecho laboral y las condiciones de trabajo, la formación y perfeccionamiento profesionales, la seguridad social, la protección contra los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales, y el diálogo social. El artículo 141 (antiguo artículo 119) consagra el principio de igualdad de retribución para hombres y mujeres por el mismo trabajo y el Tribunal de Justicia le reconoció aplicabilidad directa. El Fondo Social Europeo (FSE) previsto en los artículos 146 a 148 (antiguos artículos 123 a 125) debería estar dedicado a mejorar la movilidad y las oportunidades de empleo de los trabajadores (*4.9.2.).

Las expectativas de bienestar general derivadas del mercado común se invirtieron muy pronto debido a una conciencia creciente de los desequilibrios y desigualdades de crecimiento estructurales que afectaban a la situación del empleo en Europa, lo qué condujo a la adopción a una política social más anticipativa. En 1974, el Consejo adoptó el Primer Programa de acción social. Se adoptaron posteriormente una serie de directivas en materia de salud y seguridad en el trabajo, igualdad de trato entre hombres y mujeres y derechos de protección del empleo, pero el procedimiento de votación por unanimidad en el Consejo paralizó los avances en otros ámbitos.

El Acta Única Europea (AUE) introdujo el artículo 137 (118A) para armonizar las condiciones de salud y seguridad del medio de trabajo, principalmente con vistas a impedir el dumping social. El Consejo, en cooperación con el Parlamento Europeo, adoptó por mayoría cualificada algunas directivas por las que se fijaban una serie de requisitos mínimos en este ámbito. El AUE también introdujo la posibilidad de los interlocutores sociales en el ámbito europeo para negociar convenios colectivos y estableció una política comunitaria para la cohesión económica y social.

A medida que se fue acercando diciembre de 1992 aumentó el consenso sobre la necesidad de prestar más atención a los aspectos sociales relacionados con la finalización del mercado interno. En diciembre de 1989, tras largos debates, los Jefes de Estado o de Gobierno de once Estados miembros, todos excepto el Reino Unido, aprobaron en la cumbre de Estrasburgo la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores (Carta Social). La Carta se inspira en la Carta Social del Consejo de Europa y en los convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), se aprobó con forma de declaración política, pero exigía que la Comisión elaborase un programa de acción social para su aplicación. La adopción del programa de acción, que incluía 47 propuestas sobre diversas iniciativas, se produjo lentamente, en particular en lo que respecta a los actos jurídicos vinculantes. Conviene recordar la Directiva 91/533/CEE del Consejo, sobre la obligación del empresario de informar al trabajador acerca de las condiciones aplicables a su relación laboral y algunas otras directivas sobre la salud y seguridad de los trabajadores en el lugar de trabajo (*4.9.5.).

Con la firma del Tratado de Maastricht, el fomento de un nivel elevado de empleo y protección social se incluyó oficialmente como uno de los objetivos asignados por los Estados miembros a la Comunidad Europea. Durante la conferencia intergubernamental, sin embargo, se reveló, en efecto, que era imposible llegar a un acuerdo de los doce Estados miembros sobre las innovaciones que se iban a introducir en el capítulo de política social del Tratado CE. El Reino Unido, en concreto, no estaba a favor de cambios importantes. Los once Estados miembros restantes decidieron seguir adelante y entablar un Acuerdo sobre la política social y suscribir, junto con el Reino Unido, el Protocolo nº 14 del Tratado de la Unión Europea al que estaba adjunto el Acuerdo y en el que se indicaba que «once Estados miembros [...] desean proseguir en la vía trazada por la Carta Social de 1989», por lo tanto, excluyendo la participación del Reino Unido. El Acuerdo contenía algunas novedades importantes, una formulación más ambiciosa de los objetivos de la política social y un refuerzo considerable del papel de los interlocutores sociales a escala comunitaria (*4.9.6.). Se facultó al Consejo para adoptar directivas que establecieran requisitos mínimos en varios sectores nuevos, al objeto de actuar de conformidad con el procedimiento de cooperación en los ámbitos de mejoras del entorno de trabajo para proteger a los trabajadores, condiciones de empleo, información y consulta a los trabajadores, igualdad entre hombres y mujeres por lo que respecta a las oportunidades en el mercado laboral y en el trato en el trabajo e integración profesional de las personas excluidas del mercado laboral, mientras que se requería una decisión por unanimidad para decidir sobre la seguridad y protección social de los trabajadores, la protección de los trabajadores en caso de resolución del contrato de trabajo, la representación y defensa colectiva de los intereses de los trabajadores y de los empresarios, las condiciones de empleo de los nacionales de terceros países en estancia regular en el territorio de la Comunidad, y las contribuciones financieras dirigidas a la promoción del empleo y a la creación de empleo (sin perjuicio de las disposiciones relativas al Fondo Social Europeo).

B. Los Tratados de Amsterdam y de Niza

La incómoda situación de una base jurídica doble para la acción en el ámbito de la política social en la Comunidad Europea se superó finalmente con la firma del Tratado de Amsterdam, en el que todos los Estados miembros, incluyendo el Reino Unido, acordaron la integración del Acuerdo sobre la política social en el texto del Tratado CE con algunas pequeñas modificaciones (artículos 136 a 145). El procedimiento de codecisión sustituyó al de cooperación en el artículo 137. Se estableció el procedimiento de codecisión, en lugar del de cooperación, en un párrafo nuevo en el artículo 137, apartado 2, para adoptar medidas diseñadas para fomentar la cooperación entre los Estados miembros con el fin de luchar contra la exclusión social. Se amplió el ámbito de acción de la Comunidad para fomentar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.

El procedimiento de codecisión también se amplió a las disposiciones relativas al Fondo Social Europeo (*4.9.2.), la libre circulación de los trabajadores y la seguridad social de los trabajadores comunitarios migrantes (*4.9.4.).

El artículo 13 del Tratado CE otorgó a la Comunidad la competencia de «adoptar acciones adecuadas para luchar contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual», con el requisito de actuación unánime del Consejo tras consultar con el Parlamento Europeo. Sobre esta base, pronto se adoptaron dos directivas: la Directiva 2000/43/CE, sobre la igualdad racial, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico, y la Directiva 2000/78/CE, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación.

Entre las principales innovaciones introducidas por el Tratado de Amsterdam también se encontraba el lanzamiento de la Estrategia Europea de Empleo (EEE). A principios de la década de los noventa, varios Estados miembros experimentaron niveles muy altos de desempleo, lo que amenazaba con convertirse en una característica constante de los mercados laborales europeos. Los Jefes de Estado o de Gobierno dieron cuenta entonces de la necesidad de buscar soluciones de forma conjunta y durante la reunión del Consejo Europeo en Essen en diciembre de 1994 se comprometieron a coordinar mejor sus políticas nacionales. El Tratado de Amsterdam añadió el fomento de un nivel de empleo elevado a la lista de los objetivos de la Unión Europea (UE) y otorgó a la Comunidad Europea la responsabilidad de apoyar y complementar las actividades de los Estados miembros, intensificar la cooperación entre ellos y elaborar una «estrategia coordinada».

La EEE (artículos 125 a 130 del Tratado CE) se basa en un método abierto de coordinación cuyos componentes fundamentales son las directrices de empleo comunes (adoptadas por el Consejo a propuesta de la Comisión de acuerdo con las conclusiones del Consejo Europeo sobre la situación del empleo en la Comunidad y tras una consulta al Parlamento Europeo), los programas nacionales sobre la aplicación de estas directrices, un informe anual conjunto del Consejo y la Comisión sobre la situación del empleo y la aplicación de las directrices de empleo y, de ser pertinente, recomendaciones del Consejo a los Estados miembros (*4.9.3.). Durante la cumbre de Amsterdam de junio de 1997 se decidió que las nuevas disposiciones de la EEE serían de aplicación inmediata, sin esperar a la entrada en vigor de la totalidad del Tratado modificativo, y el Consejo adoptó las directrices de empleo para 1998 tras la cumbre especial de Luxemburgo sobre el empleo en noviembre de 1997.

La firma del Tratado de Niza defraudó bastante a quienes esperaban más progreso en el sector social. De hecho, se creó un Comité de Protección Social (artículo 144) para fomentar la cooperación en materia de protección social entre los Estados miembros y con la Comisión, pero se rechazaron todas las propuestas de ampliar el procedimiento de codecisión. Solo se introdujeron unos pocos cambios secundarios, incluyendo la denominada «cláusula pasarela» en el artículo 137, que permite al Consejo decidir unánimemente aplicar la codecisión en los ámbitos de protección de los trabajadores en caso de rescisión del contrato laboral, la representación y la defensa colectiva de los intereses de los trabajadores y de los empresarios y las condiciones de empleo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de la Comunidad. La modernización de los sistemas de protección social se añadió a la lista de sectores en los que la Comunidad debía intensificar la cooperación entre los Estados miembros.

Asimismo, durante la cumbre de Niza, una convención especial redactó una Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que fue proclamada por los líderes de la Unión Europea, la Comisión Europea y el Parlamento Europeo. La cumbre también supuso un paso importante en el desarrollo de una estrategia de la Unión Europea contra la pobreza y la exclusión social.

C. La política social y de empleo en la Agenda de Lisboa

Al acordar una estrategia dirigida a convertir a la Unión Europea en la economía más competitiva del mundo y lograr el pleno empleo para 2010 durante la reunión extraordinaria del Consejo Europeo en Lisboa en marzo de 2000, los Jefes de Estado o de Gobierno también reconocieron que el crecimiento económico en sí mismo no era suficiente para luchar contra la pobreza o el peligro de la exclusión social, y se comprometieron a mejorar la cooperación en este ámbito. Decidieron que el Consejo debería establecer objetivos adecuados a finales de año y acordaron que las políticas para combatir la exclusión social deberían estar basadas en un método abierto de coordinación que combine planes de acción nacionales y un programa presentado por la Comisión para fomentar la cooperación en esta área. Al mismo tiempo, el Consejo Europeo subrayó que se deberían modernizar los sistemas de protección social europeos para garantizar su sostenibilidad y pidió una mayor cooperación en materia de pensiones.

A finales de ese año, en la cumbre de Niza se adoptó una Agenda Social europea hasta 2005, con base en la Comunicación de la Comisión COM(2000) 379, con vistas a convertir los compromisos políticos realizados en Lisboa en acciones concretas y a modernizar el modelo social europeo. El objetivo de la Agenda era «permitir la interacción positiva y dinámica de la política económica, social y de empleo». Se decidió que el progreso en la aplicación de la Agenda se examinaría anualmente en el Consejo Europeo de primavera. Los Jefes de Estado o de Gobierno también aprobaron los objetivos adoptados por el Consejo en la lucha contra la pobreza y la exclusión social e invitaron a los Estados miembros a presentar sus planes de acción nacionales en junio de 2001 para un período de dos años y a definir indicadores y supervisar mecanismos capaces de medir el progreso.

En 2003 se decidió ampliar el método abierto de coordinación para sanidad y atenciones a largo plazo y esforzarse por simplificar los tres procesos de cooperación en curso en materia de protección social en un solo ejercicio, el proceso de protección social y el proceso de integración social, con un informe anual global y algunos objetivos por encima de lo esperado.

Tras la revisión intermedia y la reforma de la Estrategia de Lisboa, las políticas sociales y de empleo han sufrido algunas adaptaciones. Desde 2005 las directrices de empleo se simplificaron en las directrices integradas para el crecimiento y el empleo, junto con las orientaciones generales de las políticas económicas. El proceso se reorganizó en torno a un ciclo de tres años, durante el cual las directrices no se modificarán para permitir un enfoque a medio plazo.

Con vistas a mejorar la calidad y la coherencia de la gobernanza socioeconómica global de la Unión Europea, también se ha reorientado el calendario del proceso de protección social y el proceso de integración social en torno al programa establecido para los instrumentos de coordinación de la política económica y de la política de empleo basados en el Tratado, cuya sincronización plena comenzó en 2006. Ahora las estrategias nacionales en materia de protección social y de inclusión social cubrirán el mismo intervalo de tres años que los programas de reforma nacionales, cuyo inicio será en 2008-2010.

Se adoptó una nueva Agenda Social 2006-2010 para acompañar a la renovada Estrategia de Lisboa y promover la dimensión social del crecimiento económico [COM(2005) 33]. La Agenda se centró en dos ámbitos prioritarios: avanzar hacia más y mejor empleo (a través de la EEE, el FSE, el diálogo social y la modernización de la legislación comunitaria en materia de información y consulta de trabajadores, seguridad social y salud y seguridad en el trabajo) y conseguir una sociedad más cohesionada (mediante el fortalecimiento de la eficacia del método abierto de coordinación, la lucha contra la exclusión social y el fomento de la diversidad y la no discriminación).

D. Las últimas novedades

También se han tomado medidas en el contexto de la Estrategia revisada de Lisboa «para el crecimiento y el empleo» para introducir mayor coherencia en la financiación de la EC en materia de empleo y asuntos sociales. Para el período 2007-2013 se ha establecido un programa comunitario para el empleo y la solidaridad social denominado Progress,a fin de prestar apoyo a la ejecución de los objetivos de la Unión Europea en el ámbito social mediante actividades analíticas, aprendizaje mutuo, proyectos de concienciación y difusión o apoyo a agentes cuyo trabajo contribuya a la ejecución de la política social europea. Progress contempla las cinco áreas de intervención siguientes: a) empleo; b) inclusión y protección sociales; c) condiciones de trabajo; d) lucha contra la discriminación; y e) igualdad entre hombres y mujeres. El programa cuenta con una dotación total de 743,25 millones de euros para el período mencionado. Ha sustituido a programas comunitarios preexistentes y líneas presupuestarias en estos sectores y complementa la acción del Fondo Social Europeo mediante el apoyo a iniciativas con una evidente dimensión europea o valor añadido.

En 2007 se creó un Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (FEAG) destinado a ayudar a los trabajadores afectados por despidos debidos a la globalización; este Fondo cofinancia medidas de empleo activas —como asignaciones de búsqueda de empleo y de movilidad, orientación, formación y asistencia con vistas al establecimiento por cuenta propia— y ayuda a la promoción del espíritu empresarial.

En el Consejo Europeo de la primavera de 2008 (Bruselas, 13-14 marzo de 2008) dio comienzo el segundo ciclo de la Estrategia revisada de Lisboa y se confirmaron las directrices integradas para el crecimiento y el empleo preexistentes y los objetivos comunes del método abierto de coordinación para la protección y la inclusión sociales para el período 2008-2010.

En julio de 2008 la Comisión Europea publicó una propuesta de Agenda Social renovada para 2008-2010 —«Oportunidades, acceso y solidaridad: hacia una nueva visión social para la Europa del siglo XXI»— con vistas a adaptar la política social europea a los cambios emergentes [COM(2008) 412]. Se identificaron siete ámbitos prioritarios donde se deberían revisar los medios de acción de la Comunidad: niños y jóvenes, en especial en lo que respecta la educación y la protección contra el riesgo de pobreza; promoción del empleo en un contexto internacional mundial; movilidad; acceso igualitario a una asistencia sanitaria de calidad para una población en proceso de envejecimiento; lucha contra la pobreza y la exclusión social a través de medidas activas; lucha contra la discriminación y fomento de la igualdad de género; y defensa de los valores europeos en la escena internacional. La Comunicación estaba acompañada de una propuesta de Directiva del Consejo por la que se aplica el principio de igualdad de trato entre las personas independientemente de su religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual fuera del ámbito del empleo y una propuesta de Directiva relativa a la aplicación de los derechos de los pacientes en la asistencia sanitaria transfronteriza.

Se debe recordar que en 2007 se celebró el Año Europeo de la Igualdad de Oportunidades para Todos y que se ha declarado 2010 Año Europeo de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social.

El Tratado de Lisboa permitirá un progreso adicional para consolidar la dimensión social de la integración europea. El proyecto de Tratado de la Unión Europea pone de relieve el papel fundamental de los derechos humanos y de los valores democráticos en la UE (artículo 2); en él también se mencionan sus objetivos sociales, entre los que se encuentran el pleno empleo, la solidaridad entre las generaciones y la protección de los derechos del niño (artículo 3) y se reconoce que la Carta de los Derechos Fundamentales tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados (artículo 6). En el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea se introdujo una «cláusula horizontal» con el siguiente tenor: «En la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la Unión tendrá en cuenta las exigencias relacionadas con la promoción de un nivel de empleo elevado, con la garantía de una protección social adecuada, con la lucha contra la exclusión social y con un nivel elevado de educación, formación y protección de la salud humana» (artículo 9).

PAPEL DEL PARLAMENTO EUROPEO

El Parlamento Europeo siempre ha desempeñado un papel activo en el desarrollo de la acción comunitaria en materia de política social y de empleo, con vistas a fortalecer la capacidad europea para combatir el desempleo, mejorar las condiciones laborales y de vida de los pobres y las personas excluidas de la sociedad, y garantizar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. Si bien el Parlamento ha tenido durante mucho tiempo un papel meramente consultivo y supervisor, este aprobó varias resoluciones durante las décadas de los sesenta, setenta y ochenta que, por un lado, apoyaban las diferentes propuestas de la Comisión y, por otro, exigían una política comunitaria más activa en el ámbito social y adecuada a la importancia creciente de la Comunidad en el ámbito económico. El Parlamento Europeo participó más en la preparación del Tratado de Amsterdam que en las anteriores revisiones del Tratado. Las disposiciones sociales del Tratado de Amsterdam reflejan muchas de las recomendaciones de estas resoluciones, como la inclusión del Acuerdo Social en el Tratado y la inserción de un capítulo sobre empleo, y constituyen un resultado satisfactorio del trabajo del Parlamento Europeo.

En 2003, a raíz de la presentación por la Comisión del tercer cuadro de indicadores sobre la aplicación de la Agenda Social, el Parlamento subrayó que la protección social desempeñaba un papel vital en la reducción del riesgo de pobreza. Pidió a la Comisión que presentase nuevas iniciativas, entre otras cosas con vistas a incluir una dimensión social en la política de competencia, elaborar una directiva en materia de protección social para las nuevas formas de empleo y adoptar una iniciativa que permitiese una mejor conciliación de la vida profesional y familiar.

A menudo, el Parlamento ha hecho un llamamiento a la Comisión y los Estados miembros para garantizar una aplicación correcta, completa y en los plazos fijados de la legislación antidiscriminación comunitaria.

El Parlamento Europeo tomó parte activa en la revisión intermedia de la Estrategia de Lisboa. En su Resolución de 9 de marzo de 2005 insistió en que se le consulte ampliamente y en que se establezca una programación conjunta con la Comisión Europea. Recordó que en la Estrategia de Lisboa era central un nivel elevado de protección social y que era inaceptable que las personas siguieran viviendo bajo el umbral de la pobreza y en una posición de exclusión social; el Parlamento pidió el refuerzo de políticas para luchar contra la pobreza y la exclusión social, con vistas a renovar el compromiso para la eliminación de la pobreza para 2010 y requirió una Agenda Social ambiciosa.

En mayo de 2005 el Parlamento Europeo aprobó un informe de propia iniciativa sobre la Agenda Social 2006-2010 que criticaba la falta de medidas prácticas en el programa presentado por la Comisión y expresaba su preocupación por que «la consecución de la ambiciosa Estrategia de Lisboa no se esté acometiendo con tanta decisión como se pregona en otros terrenos». Por lo tanto, invitó a la Comisión a redactar una verdadera Agenda Social, con propuestas concretas de políticas, con un calendario y un procedimiento concreto (marcador) para el seguimiento de su aplicación e insistió en especificar objetivos claros e indicadores para medir los resultados de la estrategia de inclusión social. El Parlamento también consideró que la Agenda debería establecer la supervisión anual de la protección de los derechos sociales fundamentales por la Unión. El Parlamento opinó que, si bien tener empleo es el elemento más importante en la integración de la gente en la sociedad, se necesita una política social sólida para proteger el derecho de todos a la protección social y para la cohesión de las sociedades de los Estados miembros.

En octubre de 2005, en un informe de propia iniciativa sobre el método abierto de coordinación sobre la protección social y la inclusión social, el Parlamento pidió al Consejo y a la Comisión la apertura de negociaciones para un acuerdo interinstitucional que establezca las reglas para seleccionar los ámbitos de política para aplicar el método abierto de coordinación y para la participación del Parlamento en el establecimiento de objetivos e indicadores y en el acceso a documentos, la participación en reuniones, la observación y supervisión del progreso, los datos sobre informes y mejores prácticas. En el mismo año, el Parlamento Europeo aprobó un informe de propia iniciativa sobre un «modelo social europeo para el futuro» y, tras identificar los valores asociados con este modelo (igualdad, solidaridad, derechos y responsabilidades individuales, no discriminación y redistribución, con el acceso de todos los ciudadanos a unos servicios públicos de alta calidad y los elevados niveles sociales ya alcanzados), reconoció que «no hay alternativa a la reforma urgente de los sistemas económicos y sociales cuando estos no cumplen los criterios de eficacia y desarrollo socialmente sostenible, y cuando son inadecuados para abordar los retos del cambio demográfico, la mundialización y la revolución de las tecnologías de la información».

En una Resolución sobre la dimensión social de la globalización de noviembre de 2005, el Parlamento Europeo pidió una Agenda Social que tenga como objetivo el desarrollo de una sociedad inclusiva y cohesionada, basada en la igualdad de género y en la lucha contra todas las formas de discriminación y que tenga en cuenta a todos los grupos. El informe sobre la «evaluación de la realidad social» aprobado en noviembre de 2007 recordaba a los Estados miembros la necesidad de usar de forma óptima el método abierto de coordinación social y les animaba a introducir un salario mínimo vital digno. El Parlamento Europeo también pidió al Consejo que fortaleciera la dimensión social de las directrices de empleo para 2008-2010.

Moira Andreanelli

Agosto de 2008