cohesión económica y social

FUNDAMENTO JURÍDICO

Artículos 158 a 162 del Tratado CE (título XVII), introducidos por el Acta Única Europea.

OBJETIVOS

1. Principales objetivos

Conforme a lo dispuesto en el artículo 158, la cohesión económica y social, esencial para el «desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad», exige reducir «las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones», es decir, el «retraso de las regiones menos favorecidas», incluidas las zonas rurales.

2. Medios de actuación

Para alcanzar estos objetivos, el Tratado prevé:

— la coordinación de las políticas económicas;

— la aplicación de políticas comunitarias, en particular las relativas al mercado interior;

— la utilización de los Fondos Estructurales existentes (Sección Orientación del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola; Fondo Social Europeo; Fondo Europeo de Desarrollo Regional) y la creación de un Fondo de Cohesión.

REALIZACIONES

A. Antecedentes

El Tratado de Roma no estableció una política regional, sino tan solo unos mecanismos de solidaridad a través de dos Fondos Estructurales: el Fondo Social Europeo (*4.9.2.) y el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, Sección Orientación (*4.2.5.).

La política regional se estableció por primera vez después de la primera ampliación de la Comunidad (en 1973), a partir de la creación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) en 1975. No obstante, las dotaciones financieras siguieron siendo modestas durante mucho tiempo, lo que impidió que la política regional tuviera una repercusión real.

B. Auge de la política regional (1988-1999)

1. El efecto de impulso del Acta Única

El Acta Única (1986) hizo de la cohesión económica y social una nueva competencia de la Comunidad y estableció los objetivos y los medios de la misma. Entre estos medios, el principal fue una utilización sistemática de los Fondos Estructurales, lo cual suponía una reforma de sus normas de funcionamiento.

Dicha reforma fue objeto del Reglamento (CEE) n° 2052/88 del Consejo (las disposiciones de aplicación se recogieron en el Reglamento (CEE) n° 4253/88). Los principios fundadores de la nueva normativa fueron los siguientes:

— la concentración de los fondos por objetivos y por regiones;

— la colaboración entre la Comisión, los Estados y las autoridades regionales para la planificación, la realización y el seguimiento de las intervenciones;

— la programación de las intervenciones;

— la adicionalidad de la contribución comunitaria y nacional.

Esta nueva reglamentación se completó con un importante esfuerzo financiero. En ese mismo año de 1988, el Consejo Europeo dio su aprobación de principio a un paquete de medidas económicas denominado «paquete Delors I», que incluía una duplicación de la dotación de los Fondos Estructurales para los cinco años siguientes (véase el cuadro resumen al final del texto).

2. Los progresos consecutivos al Tratado de Maastricht

a) Contribución del Tratado

El Tratado de Maastricht previó:

— la elaboración de un informe trienal que la Comisión debe presentar al Consejo y al Parlamento sobre los progresos de la cohesión económica y social;

— la posibilidad de adoptar «acciones específicas» al margen de los Fondos Estructurales (artículo 130 B, tercer párrafo);

— la creación de un Fondo de Cohesión (artículo 130 D, segundo párrafo);

Además, reformó los procedimientos de decisión, introduciendo el dictamen conforme para la votación del Reglamento general (artículo 130 D, primer párrafo).

b) Un nuevo y sustancial aumento de la dotación de los Fondos Estructural

Tras la firma del Tratado de Maastricht, la Comisión propuso un aumento considerable de los fondos, denominado «paquete Delors II». El Consejo Europeo, reunido en Edimburgo en diciembre de 1992, solo aprobó parte de estas propuestas y decidió escalonar los gastos a lo largo de un período más amplio. El esfuerzo acordado sigue siendo considerable. La dotación presupuestaria asignada al conjunto de las acciones estructurales para un período de seis años (1994-1999) ascendía a 208 000 millones de ecus.

c) Una reforma de primer orden de los Fondos Estructurales

Decidida en julio de 1993 por el Consejo [Reglamento (CEE) n° 2081/93 por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 2052/88], esta reforma pretende responder a una doble preocupación: la integración de todas las intervenciones de carácter estructural en la estrategia global de lucha contra el desempleo y el desarrollo en las regiones más desfavorecidas. Incluye los siguientes cambios:

— adaptación de los objetivos prioritarios de los fondos a los cambios económicos en curso y revisión del Fondo Social Europeo relativa a la definición de las orientaciones políticas y la aprobación de un enfoque estratégico;

— revisión del procedimiento de establecimiento de las listas relativas a las zonas que pueden acogerse a los objetivos nos 2 y 5b;

— simplificación de los procedimientos de programación (documentos únicos de programación);

— consolidación de la «colaboración» y, en particular, de la cooperación con los interlocutores económicos y sociales;

— intensificación de la evaluación ex ante, del seguimiento y de la evaluación ex post de las acciones estructurales;

— mayor consideración del principio de adicionalidad;

— insistencia en la protección del medio ambiente, de conformidad con el principio de «sostenibilidad»;

— fomento de la igualdad entre hombres y mujeres;

— mayor participación del Parlamento Europeo en la aplicación de las políticas estructurales.

d) Creación del Fondo de Cohesión

El Fondo de Cohesión, previsto por el Tratado de Maastricht, fue creado en marzo de 1994 (*4.5.3.).

C. Decisiones recientes y perspectivas

1. Una nueva reforma de los Fondos Estructurales

Basándose en las orientaciones generales expresadas por la Comisión en la «Agenda 2000» (julio de 1997) y detalladas en las propuestas de marzo de 1998, el Consejo Europeo reunido en Berlín en marzo de 1999 aprobó una nueva reforma de los Fondos Estructurales (Reglamento del Consejo 1260/99). Esta reforma tenía por objetivos:

— una mayor concentración de las ayudas;

— la simplificación y descentralización del funcionamiento de los fondos;

— el refuerzo de su eficacia y, por consiguiente, de la evaluación y del control;

— la consolidación del principio de adicionalidad.

El Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP *4.4.3.) pasó a ser un fondo de pleno derecho: el Fondo Europeo de Pesca.

2. Un nuevo esfuerzo financiero

Paralelamente, el mismo Consejo Europeo de Berlín acordó la dotación de 213 000 millones de euros a acciones estructurales para el período 2000 a 2006; de esa cantidad, 7 000 millones se destinarían al nuevo «Instrumento Estructural de Preadhesión» (ISPA) cuya creación fue aprobada por el Consejo Europeo en diciembre de 1997 en el marco de la Agenda 2000 y que tiene por objeto facilitar la adaptación de los países de la Europa Central y Oriental candidatos a la adhesión a la Unión Europea (*6.3.1.).

D. Directrices estratégicas para la política de cohesión después de 2007 (*4.5.2.)

Con un presupuesto total de 308 000 millones de euros, la nueva reforma de la política de cohesión tiene por objeto hacer que las acciones estructurales:

— se centren en mayor medida en las orientaciones estratégicas de la UE, como los objetivos se Lisboa y Gotemburgo para lograr una economía del conocimiento competitiva y sostenible o la estrategia europea para el empleo;

— se dirijan aún más a las regiones más desfavorecidas, al tiempo que se anticipa su evolución en el resto de la Unión Europea;

— se descentralicen en mayor medida y se pongan en práctica de una forma simplificada, más transparente y efectiva.

E. Modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa

El Tratado firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007, pendiente de ratificación, introduce las siguientes modificaciones (tal como se reflejan en las versiones consolidadas del Tratado de la Unión Europea (TUE) y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE):

— el concepto de «cohesión territorial» y su reconocimiento como objetivo de la Unión (apartado 3 del artículo 3 TUE);

— la inclusión de la «cohesión territorial» entre las competencias compartidas de la Unión (letra c) del apartado 2 del artículo 4 TFUE);

— la sustitución del dictamen conforme por el procedimiento legislativo ordinario (codecisión) (artículo 177 TFUE) para la votación del Reglamento general aplicable a los Fondos Estructurales;

— el reconocimiento por la Carta de los Derechos Fundamentales (aun cuando no esté recogida en el Tratado) de la «identidad nacional de los Estados miembros y de la organización de sus poderes públicos a escala nacional, regional y local»;

— la aplicación del principio de subsidiariedad no solo a las relaciones entre las instituciones europeas y los Estados miembros, sino también a las autoridades locales y regionales (apartado 3 del artículo 5 TUE);

— la introducción de una disposición relativa a las acciones ante el Tribunal de Justicia por violación del principio de subsidiariedad, que prevé que «el Comité de las Regiones también podrá interponer recursos contra actos legislativos para cuya adopción el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea requiera su consulta» (artículo 8 del Protocolo nº 2 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad);

— el refuerzo de las disposiciones relativas a las regiones ultraperiféricas (letra a) del apartado 3 del artículo 107 TFUE), habida cuenta de su situación estructural, económica y social.

PAPEL DEL PARLAMENTO EUROPEO

El Parlamento Europeo (PE) siempre ha apoyado la cohesión económica y social como imperativo de solidaridad esencial para la salvaguardia de los valores de la Unión. Así, pudo consolidar su posición como elemento fundamental de la construcción europea, del mismo modo que el mercado único y la unión económica y monetaria. En este contexto, promovió la idea de que los importes asignados a la misma deberían alcanzar un nivel suficiente para garantizar su eficacia. Por ello, el PE siempre ha apoyado enérgicamente las propuestas de aumento de la dotación de los Fondos Estructurales que consideraba mínimas.

Así, en la reforma de 1993 intervino para insistir en la necesidad de una financiación suficiente. Logró que la Comisión (julio de 1993) aprobase un código de conducta en relación con el establecimiento de una política estructural por el cual queda estrechamente vinculado al establecimiento de los «marcos comunitarios de apoyo» (*4.5.2.), a su puesta en marcha y a su evaluación. Con arreglo a este código de conducta, se entabló un diálogo asiduo durante el cual el Parlamento se pronunció a favor de dos proyectos de la Comisión: un sistema de publicidad de las intervenciones estructurales comunitarias y un reglamento sobre la recuperación de las sumas invertidas en caso de irregularidades.

El Parlamento Europeo pudo influir en la reforma de 1999 basándose fundamentalmente en su nuevo poder de emitir dictamen conforme al reglamento general de los Fondos Estructurales. Su posición, expresada en particular en la resolución de 19 de noviembre de 1998, fue tomada en consideración en gran medida por el Consejo, lo que le permitió emitir su dictamen conforme (6 de mayo de 1999). En cuanto a las medidas de aplicación, consiguió por adelantado el recurso a la codecisión que le había concedido el Tratado de Amsterdam. El código de conducta con la Comisión fue ampliado para incluir todos los instrumentos estructurales (6 de mayo de 1999).

El espíritu de cooperación del Parlamento Europeo le ha permitido lograr un aumento de los recursos financieros par el período 2007-2013 consagrados a la cohesión territorial, un objetivo de importancia capital en el contexto de la ampliación. Asimismo, presentó diversas propuestas que contribuyeron a enriquecer el texto del nuevo Reglamento (CE) n° 1083/2006, haciendo hincapié en:

— la mención específica a la necesidad de mejorar la accesibilidad de los fondos a las personas con discapacidad;

— el refuerzo del principio de colaboración, según el cual toda organización que represente a la sociedad civil, los interlocutores medioambientales, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones encargadas de la promoción de la igualdad entre hombres y mujeres pueden participar en las negociaciones de cooperación de los Fondos Estructurales;

— el fortalecimiento del aspecto medioambiental en la gestión de los Fondos Estructurales, especialmente el desarrollo sostenible, así como la introducción de un nuevo artículo que garantice que tal aspecto se toma debidamente en consideración.

El PE desempeñó un activo papel en todas las fases preliminares que condujeron a la firma del Tratado de Lisboa. Así, consiguió que se aceptaran varias de sus peticiones, en particular:

— la introducción del concepto de «cohesión territorial»;

— la sustitución del dictamen conforme por la codecisión para la votación del Reglamento general aplicable a los Fondos Estructurales;

— una mejor definición del principio de subsidiariedad;

— el refuerzo de las disposiciones específicas para las regiones ultraperiféricas.

El PE supo consolidar sus poderes legislativos, que han evolucionado de forma positiva con el tiempo:

— Acta Única: cooperación con el Consejo para la votación de las medidas de aplicación del Reglamento general;

— Tratado de Maastricht: dictamen conforme para la votación del Reglamento general;

— Tratado de Amsterdam: codecisión con el Consejo para la votación de las medidas de aplicación del Reglamento general;

— Tratado de Lisboa: codecisión con el Consejo para la votación del Reglamento general.

EVOLUCIÓN DE LA DOTACIÓN DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES

	1988-1992 (EU-12)	1993-1999 (EU-12/EU-15) (1)	2000-2006 (EU-15/EU-25) (2)	2007-2013 (EU-25/EU-27) (3)
Presupuesto de la UE (en miles de millones de euros)	481	683	687	862
Presupuesto de los Fondos Estructurales (en miles de millones de euros)	111	208	213	308
% del presupuesto de los Fondos Estructurales en comparación con el presupuesto de la UE	24 %	31 %	31 %	35,7 %

(1) Adhesión de Austria, Finlandia y Suecia en 1995.

(2) Adhesión de Chipre, República Checa, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, República Eslovaca y Eslovenia en 2004.

(3) Adhesión de Bulgaria y Rumanía en 2007.

Ivana Katsarova

Julio de 2008