La política de investigación y desarrollo tecnológico

FUNDAMENTO JURÍDICO

La política comunitaria de investigación y desarrollo tecnológico (IDT) se basaba originariamente en el artículo 55 del Tratado CE del Carbón y del Acero (Tratado CECA) (que expiró en 2002), en los artículos 4 a 11 del Tratado CE de la Energía Atómica (Tratado CEEA o Tratado Euratom) (Euratom: investigación nuclear) y los artículos 35 y 308 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE). La adopción de cuatro resoluciones del Consejo el 14 de enero de 1974 marcó un nuevo hito en la evolución de la política de investigación y desarrollo tecnológico, especialmente la de una relativa a la coordinación de las políticas nacionales y a la definición de las acciones de interés comunitario en el ámbito de la ciencia y la tecnología y otra relativa a la necesidad de que la Comunidad disponga de su propia política científica y tecnológica.

El título XVIII, «Investigación y desarrollo tecnológico», del Tratado CE fue introducido por el Acta Única Europea, que entró en vigor el 1 de julio de 1987 y otorgó a la política de IDT un nuevo y explícito fundamento jurídico, basado en programas marco plurianuales.

Según el Acta Única Europea, el programa marco (PM) se debía adoptar por unanimidad en el Consejo, tras una simple consulta al Parlamento Europeo. La entrada en vigor del Tratado de Maastricht, el 1 de noviembre de 1993, supuso la introducción del procedimiento de codecisión entre el Consejo y el Parlamento para la adopción del PM, al tiempo que se mantenía el criterio de unanimidad en el seno del Consejo. El artículo 7 del Tratado Euratom (unanimidad en el Consejo y ninguna obligación de consultar al Parlamento) no se modificó.

Con la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam el 1 de mayo de 1999, la norma de la votación por mayoría cualificada sustituyó a la de la unanimidad en el seno del Consejo para la adopción del PM comunitario. Una vez más, el Tratado Euratom se dejó intacto, y el Consejo aprobó por unanimidad el programa marco Euratom después de una única lectura en el Parlamento. El Consejo, después de realizar una simple consulta al Parlamento Europeo, aprueba por mayoría cualificada los programas específicos que se incluyen en los programas marco. Las modalidades de la participación de las empresas, los centros de investigación y las universidades en el PM comunitario se adoptaron a través de una Decisión separada del Consejo (procedimiento de cooperación) para los 4PM y 5PM, y mediante un Reglamento del Parlamento y del Consejo (procedimiento de codecisión), para el 6PM.

OBJETIVOS

El objetivo de la política comunitaria de IDT, desde el Acta Única Europea, ha sido fortalecer las bases científicas y tecnológicas de la industria europea y favorecer el desarrollo de su competitividad internacional. El objetivo central de los programas marco, tal como fue definido por los Estados miembros a finales de la década de los ochenta, era fomentar la competitividad industrial. No obstante, en 1993 (Tratado de Maastricht) se modificó esta disposición clave añadiendo la frase «así como fomentar todas las acciones de investigación que se consideren necesarias en virtud de los demás capítulos del presente Tratado» (artículo 163 del Tratado CE).

El artículo 164 del Tratado especifica:

«Para la consecución de los mencionados objetivos, la Comunidad realizará las siguientes acciones que a su vez completarán las acciones emprendidas en los Estados miembros:

— ejecución de programas de investigación, de desarrollo tecnológico y de demostración, promoviendo la cooperación con las empresas, los centros de investigación y las universidades, y de estas entidades entre sí;

— promoción de la cooperación en materia de investigación, de desarrollo tecnológico y de demostración comunitarios con los terceros países y las organizaciones internacionales;

— difusión y explotación de los resultados de las actividades en materia de investigación, de desarrollo tecnológico y de demostración comunitarios;

— promoción de la formación y la movilidad de los investigadores dentro de la Comunidad.»

El artículo 165 dispone:

«La Comunidad y sus Estados miembros coordinarán su acción [...], con el fin de garantizar la coherencia recíproca de las políticas nacionales y de la política comunitaria.»

REALIZACIONES

A. Política comunitaria en materia de investigación y desarrollo tecnológico: breve revisión

El fundamento e principal instrumento de la política de IDT son los programas marco plurianuales, que establecen los objetivos y prioridades y el marco financiero de las ayudas para un período de varios años (normalmente de cinco años). Sin embargo, la planificación de los programas marco posteriores se superpone durante uno o dos años, aunque con dotaciones separadas que normalmente cubren un período de cuatro años). Con el primer programa marco (1984-1987), las actividades de IDT de la Unión fueron coordinadas por primera vez como parte de un marco estructurado único. El principal objetivo del segundo programa marco (1987-1991) era el desarrollo de las tecnologías del futuro, que integrase los programas comunitarios en el ámbito de las tecnologías de la información (Esprit), de los materiales (EURAM), de las tecnologías industriales (BRITE) y de las tecnologías de la comunicación avanzadas (RACE). El tercer programa marco (1990-1994) seguía a grandes rasgos las mismas directrices, aunque se centraba en un número de líneas de acción más reducido y en las actividades relacionadas con la difusión de las conclusiones de las investigaciones. En abril de 1994, tras un largo y difícil proceso, el Consejo y el Parlamento (en su primera codecisión) aprobaron el cuarto programa marco (1994-1998). Este programa se sumó a las iniciativas anteriores, pero contenía varias innovaciones importantes, como un nuevo programa de investigación socioeconómica. El quinto programa marco (1998-2002) marcó una ruptura con la investigación centrada en los resultados técnicos para dirigirse hacia un ámbito de la investigación y la innovación que respondiese a objetivos socioeconómicos específicos.

B. Aplicación de la política en materia de investigación y desarrollo tecnológico

Un proyecto financiado por la Comunidad implica en principio la participación de entidades jurídicas, es decir, universidades, centros de investigación, empresas (incluidas las pequeñas y medianas empresas [PYME]), o investigadores individuales, de diversos Estados miembros, países asociados y terceros países. Normalmente se tiende a lograr una representación equilibrada del entorno empresarial y universitario. Asimismo, se ponen en práctica acciones concretas dirigidas a apoyar el desarrollo de las actividades de investigación en las regiones desfavorecidas de los Estados miembros y los países candidatos asociados. El PM se pone en marcha a través de programas específicos. La Unión Europea tiene a su disposición varios medios para conseguir sus objetivos en materia de IDT, entre los que se cuentan los siguientes programas específicos:

— acciones directas desarrolladas por el Centro Común de Investigación, con instalaciones situadas en Ispra (Italia), Geel (Bélgica), Petten (Países Bajos), Karlsruhe (Alemania) y Sevilla (España), enteramente financiadas por la Comunidad;

— acciones indirectas, que pueden adoptar la forma de: a) proyectos de investigación conjunta a cargo de consorcios de entidades jurídicas en los Estados miembros, los países asociados y terceros países y financiados por la Comunidad hasta, como máximo, el 50 %; b) acciones de coordinación y apoyo financiadas por la Comunidad hasta un máximo del 100 %; o c) acciones dirigidas por instituciones de acogida e investigadores individuales para favorecer la movilidad de los investigadores en el marco de diversas becas Marie Curie, subvenciones y proyectos de concursos con una financiación máxima comunitaria del 100 %.

C. El Sexto Programa Marco (2002-2006)

1. Contexto

El 27 de junio de 2002 se adoptó el Sexto Programa Marco de Investigación y Desarrollo Tecnológico (6PM) (Decisión nº 1513/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo). La duración del programa se extiende desde el 1 de enero de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2006. El 6PM se concibió especialmente para promover la realización de un Espacio Europeo de Investigación, aprobado por el Consejo Europeo de Lisboa en marzo de 2000 y apoyado por el Parlamento Europeo. La creación de un Espacio Europeo de Investigación tiene por objeto: a) asegurar la libre circulación de investigadores, ideas y tecnología en Europa; b) superar la fragmentación de la investigación europea y crear una masa crítica; y c) coordinar los programas y políticas nacionales y europeos.

2. Instrumentos

El 6PM introdujo dos nuevos instrumentos con el propósito específico de abordar el problema de la fragmentación de la investigación europea y aumentar sus repercusiones:

— las redes de excelencia, que pretenden integrar progresivamente las capacidades de investigación de los socios para promover la excelencia científica y tecnológica comunitaria;

— los proyectos integrados, que son proyectos de gran envergadura encaminados a constituir una masa crítica en actividades de investigación orientadas hacia objetivos científicos y tecnológicos claramente definidos.

Al mismo tiempo, se aplicó por primera vez un instrumento previsto en el artículo 169 del Tratado CE a una asociación entre Estados miembros y países en desarrollo con vistas a poner en marcha un programa de ensayos clínicos para luchar contra el sida, la tuberculosis y la malaria.

3. Presupuesto y líneas de acción

El presupuesto inicial del 6PM ascendió a 17 500 millones de euros, incluidos 1 230 millones de euros para la parte Euratom, y posteriormente se incrementó hasta los 19 235 millones de euros, de los que 1 352 millones se destinaron a Euratom, para tomar en consideración la ampliación de la UE. La cantidad total destinada al PM comunitario (17 883 millones de euros) se distribuyó entre diversas actividades como sigue:

a) Concentración e integración de la investigación comunitaria (incluidas las prioridades temáticas)

Presupuesto: 14 682 millones de euros:

— Ciencias de la vida, genómica y biotecnología aplicadas a la salud: 2 514 millones de euros.

— Tecnologías de la sociedad de la información: 3 984 millones de euros.

— Nanotecnologías, materiales y nuevos procedimientos de producción: 1 429 millones de euros.

— Aeronáutica y espacio: 1 182 millones de euros.

— Calidad y seguridad de los alimentos: 753 millones de euros.

— Desarrollo sostenible, cambio planetario y ecosistemas: 2 329 millones de euros.

— Ciudadanos y gobernanza en una sociedad basada en el conocimiento: 247 millones de euros.

— Actividades específicas que abarcan un campo de investigación más amplio: 1 409 millones de euros (incluye actividades horizontales de investigación con participación de PYME con un presupuesto de 473 millones de euros y medidas específicas de apoyo a la cooperación internacional con un presupuesto de 346 millones de euros).

— Acciones no nucleares del Centro Común de Investigación: 835 millones de euros.

b) Estructuración del Espacio Europeo de Investigación

Presupuesto: 2 854 millones de euros:

— Investigación e innovación: 319 millones de euros.

— Recursos humanos: 1 732 millones de euros.

— Infraestructuras de investigación: 715 millones de euros.

— Ciencia y sociedad: 88 millones de euros.

c) Fortalecimiento de las bases del Espacio Europeo de Investigación

Presupuesto: 347 millones de euros.

4. Ejecución del programa

a) Participación

Cualquier entidad jurídica, es decir, cualquier persona física o jurídica establecida en un Estado miembro o país asociado de acuerdo con la legislación nacional, internacional o comunitaria, puede responder a las convocatorias de propuestas y recibir financiación comunitaria si su propuesta es aceptada. Así pues, pueden solicitar apoyo financiero las universidades, los centros de investigación, las empresas, incluidas las pequeñas y medianas empresas, y las organizaciones internacionales. Las entidades de terceros países también pueden participar en consorcios e incluso recibir financiación para determinadas actividades del PM.

b) Convocatorias de propuestas

Por regla general, los proyectos deben presentarse en respuesta a una convocatoria de propuestas específica. Los consorcios que deseen presentar una propuesta disponen normalmente de un mínimo de tres meses para elaborar y presentar su expediente.

c) Fuentes de información

Las convocatorias de propuestas se publican en el Diario Oficial de la Unión Europea y en las páginas web de la Comisión previstas a tal efecto. El principal instrumento de difusión de las informaciones relativas a las convocatorias de propuestas y el PM en general, así como a las cuestiones políticas conexas, es el servicio CORDIS, financiado por la Comisión. La revista I+DT info también ofrece información.

En el ámbito nacional en los Estados miembros, países asociados y otros países socios, existe una red de puntos de contacto que ofrecen información sobre el programa marco de investigación y ayuda a los posibles candidatos.

d) Evaluación de propuestas y selección de proyectos

La evaluación de los proyectos se realiza normalmente en una única etapa. Para las actividades especiales se aplica un procedimiento en dos fases: inicialmente se invita a los participantes a presentar un resumen de su propuesta y posteriormente, si superan una primera selección, son invitados a detallarla. La selección de los proyectos para su financiación se produce mediante decisión de la Comisión, tras una consulta interservicios y la aplicación de un procedimiento de comitología.

e) Cooperación internacional

La cooperación internacional se pone en práctica en el seno del 6PM mediante: a) la apertura de prioridades temáticas a entidades de terceros países con financiación a disposición de los países previstos por la cooperación internacional (países en desarrollo y países mediterráneos, incluidos los Balcanes Occidentales, Rusia y los nuevos Estados independientes); b) medidas específicas de apoyo a la cooperación internacional en relación con los países previstos por tal cooperación; y c) actividades internacionales a título de «recursos humanos». Por último, la Comunidad ha celebrado una serie de acuerdos bilaterales de cooperación científica y tecnológica con terceros países.

f) Coordinación de actividades de investigación y desarrollo tecnológico no comunitarias

El mecanismo ERA-NET, presentado por primera vez en el marco del 6PM, tiene por objeto reforzar la coordinación de los programas de investigación nacionales y regionales puestos en marcha en los Estados miembros y en los países asociados a través de la creación de redes, incluida la «apertura recíproca» de los programas y la puesta en marcha de actividades comunes. El 6PM también comprende los gastos operativos de COST (cooperación en el ámbito de la investigación científica y técnica de actividades de interés público financiadas a escala nacional en Europa) y coordina sus actividades con las de otras iniciativas europeas, como Eureka (iniciativa intergubernamental para actividades de investigación y desarrollo orientadas al mercado).

D. Perspectivas de la política de investigación y desarrollo tecnológico

La adopción del 6PM constituye un avance notable en la vía de la reorientación estratégica de la política comunitaria en materia de investigación. Sin embargo, tal como el Parlamente ha subrayado últimamente en repetidas ocasiones, es absolutamente necesario que exista una continuidad de las iniciativas a escala comunitaria; solo así se podrá garantizar la autonomía tecnológica y crear las condiciones para la independencia económica de Europa, así como para su cohesión social, indispensable para la prosperidad de sus ciudadanos.

Comparada con la de sus principales competidores en el mercado mundial (principalmente Estados Unidos y Japón), la inversión comunitaria en investigación y desarrollo tecnológico (I+D) resulta insuficiente (1,93 % del producto interior bruto en 2003, comparado con el 2,59 % en Estados Unidos y el 3,15 % en Japón). Así, con la celebración del Consejo Europeo de Barcelona en marzo de 2002 se dio un paso importante en materia de política europea de I+D, puesto que los Jefes de Estado o de Gobierno acordaron aumentar la inversión en I+D hasta el 3 % de aquí a 2010.

E. El Séptimo Programa Marco de Investigación y Desarrollo Tecnológico

El 6 de abril de 2005 la Comisión publicó su propuesta inicial de presupuesto total, que ascendía a 72 700 millones de euros (a precios corrientes) para el PM comunitario relativo al período 2007-2013 y a 3 100 millones de euros para el programa marco Euratom relativo al período 2007-2011. Las propuestas contienen algunas innovaciones importantes, entre las que destacan la creación de un Consejo Europeo de Investigación, cuyo objetivo es apoyar las actividades de investigación de vanguardia propuestas por los investigadores, el lanzamiento de iniciativas tecnológicas conjuntas en relación con tecnologías clave y la participación en la creación de nuevas infraestructuras de investigación. El PM comunitario se estructura alrededor de cinco programas específicos: «Cooperación» (apoyo a las actividades de investigación conjuntas según nueve prioridades temáticas), «Ideas» (introducción del Consejo Europeo de Investigación), «Personas» (apoyo a la formación y el desarrollo de la carrera profesional de los investigadores), «Capacidades» (apoyo a los aspectos fundamentales de la investigación europea y las capacidades de innovación) y «Acciones no nucleares del Centro Común de Investigación». El programa marco Euratom se estructura en dos programas específicos y prevé una cuantiosa financiación para la energía de fusión, en consonancia con los compromisos internacionales adoptados por la UE para la realización del ITER (el reactor termonuclear experimental internacional) junto con los Estados Unidos, Japón, Rusia, China y Corea del Sur.

F. Instituto Europeo de Tecnología

En su Comunicación de 2 de febrero de 2005 al Consejo Europeo de primavera titulada «Trabajando juntos por el crecimiento y el empleo. Relanzamiento de la Estrategia de Lisboa» [Comunicación del Presidente Barroso, Comisión de las Comunidades Europeas, Bruselas, COM(2005) 24], la Comisión Europea transmite su intención de presentar una propuesta relativa a la creación de un Instituto Europeo de Tecnología (IET). La Comisión propuso la creación del IET [Comunicación de la Comisión de 22 de febrero de 2006 titulada «Implementación de la asociación renovada para el crecimiento y el empleo. Establecimiento de un buque insignia del conocimiento: el Instituto Europeo de Tecnología», COM(2006) 77] como modelo de referencia dotado de una estrategia integrada para incluir todos los elementos del triángulo del conocimiento (educación, investigación e innovación) en el enfoque de la consecución de los objetivos de Lisboa. Esta Comunicación, acompañada de una consulta pública, no fue muy bien recibida por las partes interesadas. Una segunda Comunicación de la Comisión, de 8 de junio de 2006, titulada «Nuevos pasos con vistas a la creación del Instituto Europeo de Tecnología» [COM(2006) 276], sobre el IET tuvo una mejor acogida por parte de los expertos, pero aún deja muchas cuestiones pendientes, que deberían abordar las próximas propuestas legislativas y las medidas complementarias de evaluación de impacto.

PAPEL DEL PARLAMENTO EUROPEO

Durante más de veinte años el Parlamento Europeo ha promovido una política comunitaria de IDT cada vez más ambiciosa y ha defendido un aumento considerable de la inversión total en investigación de los Estados miembros con vistas a mantener y reforzar la competitividad internacional de Europa. Asimismo, el Parlamento Europeo abogó por una mayor colaboración con países no pertenecientes a la UE, por una integración seria de actividades entre los Fondos Estructurales y los programas marco, y un enfoque selectivo para optimizar la participación de las PYME y facilitar la participación de unos agentes menos influyentes pero muy prometedores. Insistió en la introducción de una mayor flexibilidad en todos los programas marco futuros, con el propósito de asignar recursos a ámbitos más prometedores y reforzar la capacidad de reaccionar ante circunstancias cambiantes y las nacientes prioridades de investigación.

Durante las negociaciones sobre el 6PM, el Parlamento Europeo presentó una serie de propuestas importantes que se recogen en los textos legislativos definitivamente aprobados. Habida cuenta de que las instituciones de la Unión Europea habían acordado en una fase temprana la cuantía del presupuesto total del programa, los esfuerzos del Parlamento se centraron en la promoción de sus prioridades y, en su caso, la mejora de las disposiciones presupuestarias correspondientes. Tales prioridades se referían fundamentalmente a la estructura del programa (inclusión de una parte sobre la lucha contra las enfermedades importantes, incluido el cáncer y las enfermedades infecciosas vinculadas a la pobreza, dentro de la primera prioridad temática), los instrumentos de financiación (introducción del concepto de «escalera de la excelencia» para acoger a participantes de pequeña envergadura que presentan proyectos de investigación innovadores), las modalidades de participación (eliminación de las disposiciones de responsabilidad que habrían desalentado a los pequeños participantes, inclusión de criterios adicionales de evaluación «suave» de las sinergias con la educación, participación de la sociedad en su conjunto y refuerzo del papel de la mujer en la investigación), el apoyo del plan de acción «Ciencia y sociedad» y las actividades de cooperación internacional.

En gran medida, las propuestas de la Comisión relativas al 7PM retoman las principales peticiones contenidas en la Resolución del Parlamento Europeo de 10 de marzo de 2005 sobre la Comunicación de la Comisión titulada «Orientaciones para la política de apoyo a la investigación de la Unión». Las principales cuestiones que aborda la Resolución se refieren a: a) la propuesta de la Comisión de duplicar el presupuesto de investigación de la UE; b) un Consejo Europeo de Investigación autónomo y adecuadamente financiado que sea capaz de apoyar la investigación básica en todos los ámbitos científicos sobre la base de la excelencia; y c) las iniciativas tecnológicas conjuntas como mecanismos importantes para acercar la investigación al entorno empresarial. De conformidad con los intercambios de puntos de vista celebrados hasta el momento en el seno de las diferentes comisiones, las propuestas del 7PM de la Comisión han sido acogidas favorablemente en líneas generales por los diputados europeos. Tras la primera lectura del Parlamento el 15 de junio de 2006 y habida cuenta del importante recorte presupuestario en materia de investigación efectuado por el Consejo, en virtud del acuerdo sobre las perspectivas financieras para el período 2007-2013, alcanzado en diciembre de 2005, la propuesta de presupuesto y su reparto se presentan como sigue (en millones de euros):

*Cooperación*	32 582

Salud	6 134
Alimentos, agricultura y biotecnología	1 935
Tecnología de la información y la comunicación	9 050
Nanociencias, nanotecnologías, materiales y nuevas tecnologías de producción	3 467
Energía	2 415
Medio ambiente (incluido el cambio climático)	1 886
Transporte (incluida la aeronáutica)	4 180
Ciencias socioeconómicas y humanidades	657

*Seguridad*	1 429

*Espacio*	1 429

Ideas	7 560
Personas	4 927
Capacidades	4 042
Infraestructuras de investigación	1 708
Investigación en beneficio de las PYME	1 366
Regiones del conocimiento	126
Potencial de investigación	350
La ciencia en la sociedad	359
Actividades de cooperación internacional	133
Acciones no nucleares del Centro Común de Investigación	1 751
Total	50 862

Se han efectuado adaptaciones para hacer el programa marco más conforme a la posición del Parlamento Europeo sobre el acuerdo interinstitucional relativo a la disciplina presupuestaria (incluidas las perspectivas financieras 2007-2013) adoptado en el Pleno del 15 de mayo de 2006, así como para determinar mediante asignación presupuestaria interna las prioridades del programa marco que comparten todos los grupos políticos en el seno de la Comisión de Industria, Investigación y Energía (Comisión ITRE) del Parlamento Europeo.

En el Parlamento existe un amplio consenso político sobre la prioridad que se debe conceder a los diferentes elementos del 7PM. El Parlamento Europeo concede la mayor prioridad al Espacio Europeo de Investigación (objetivo «Ideas»), que, en su opinión, debería adoptar la forma de una estructura independiente creada de conformidad con el procedimiento de codecisión. Entre las demás prioridades del Parlamento se pueden mencionar, en orden de importancia, los objetivos «Personas» (contratación, carrera profesional e intercambio de investigadores) y «Cooperación» (en particular los temas «Energía» y «Salud»; en el ámbito de la energía, el Parlamento pide que dos tercios de los fondos se dediquen a las energías renovables y la investigación sobre la eficiencia energética). El Parlamento Europeo también expresó su preocupación por el posible desvío de los fondos del 7PM hacia el Instituto Europeo de Tecnología (IET), así como por una posible asignación excesiva de fondos al Mecanismo de Financiación de Riesgo Compartido.

En mayo de 2006 el Parlamento manifestó su escepticismo en relación con la utilidad del IET en su Resolución sobre el Informe de la Comisión relativo a la Estrategia Política Anual (Resolución del Parlamento Europeo de 18 de mayo de 2006 sobre el presupuesto 2007: prioridades estratégicas anuales de la Comisión, T6-0221/2006) en los siguientes términos: «[el Parlamento Europeo] advierte de que el establecimiento de un nuevo Instituto Europeo de Tecnología puede socavar o solaparse con estructuras existentes y, por tanto, no ser el modo más efectivo de utilizar los fondos presupuestarios en este contexto».

Miklos GYÖRFFI

Septiembre de 2006