Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala: üldised aspektid

ÕIGUSLIK ALUS

EÜ asutamislepingu IV jaotis (artiklid 61 kuni 69) „Viisa-, varjupaiga-, sisserände- ja muu isikute vaba liikumisega seotud poliitika”: need Maastrichti lepinguga väljaspool ühenduse konteksti (kolmandas sambas) kehtestatud sätted kaasati Amsterdami lepinguga EÜ asutamislepingusse ning kuuluvad teataval määral ühenduse otsustamismehhanismi.

Euroopa Liidu lepingu VI jaotis pealkirjaga „Sätted politseikoostöö ja õigusalase koostöö kohta kriminaalasjades”: need sätted ei kuulu ühenduse konteksti ning nende kohta teevad otsuseid valitsused.

EESMÄRGID

Järkjärguline vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala loomine kehtestati Amsterdami lepinguga. Sellega asendatakse Maastrichti lepinguga kasutusele võetud justiits- ja siseasjade kontseptsioon. Nagu rõhutati 15.-16. oktoobril 1999. aastal Tamperes toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumisel, soovitakse õigus liidus vabalt liikuda ühitada kõigile pakutava kaitse ja õiguslike tagatiste kõrge tasemega.

Uus tasand järkjärgulise vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala arengus algas põhiseaduse allkirjastamisega 2004. aasta oktoobris, samuti Haagi programmi kinnitamisega 2004. aasta novembris ning Haagi tegevuskava kinnitamisega 2005. aasta juunis.

SAAVUTUSED

A. Amsterdami lepinguga tehtud edusammud

1. Kohaldamisala

Algselt Maastrichti lepingus justiits- ja siseküsimuste jaotises olnud poliitikavaldkonnad on üsna arvukad ja erinevad. 1. mail 1999. aastal jõustunud Amsterdami lepingus sätestati need kolme valdkonnana – vabadus, turvalisus ja õigus:

– vabadus, mis hõlmab isikute vaba liikumist, varjupaika, seaduslikku sisserännet;

– õigus, mis hõlmab nii tsiviil- kui ka kriminaalasju;

– turvalisus, mis hõlmab sise- ja välisaspekte: terrorism, kuritegevus, uimastiäri, inimkaubandus, ebaseaduslik sisseränne.

2. Osaline ühenduse reguleerimisalasse viimine

Amsterdami lepinguga viidi suur osa Maastrichti lepingu kolmandast sambast ühenduse pädevusalasse, eelkõige tollikoostöö ja õigusalane koostöö tsiviilasjades (vt punkti C.3). Siiski on ühenduse reguleerimisalasse viimine osaline, sest kõnealuses valdkonnas erinevad otsustamismenetlused ja Euroopa Kohtu pädevus tavapärasest ühenduse õigusest.

Otsustamismenetlus (EÜ asutamislepingu artikkel 67)

i. Viieaastase üleminekuperioodi vältel:

–komisjon jagab liikmesriikidega õigust teha õigusakti ettepanekuid (v.a mõned valdkonnad) – artikli 67 lõige 3;

–nõukogus võetakse otsused vastu kvalifitseeritud enamushääletusega, v.a lõikes 3 viidatud valdkonnad;

–parlamendiga lihtsalt konsulteeritakse.

ii. Pärast üleminekuaega:

–komisjon saab suures osas tagasi ainuõiguse ettepanekute esitamiseks, kuivõrd liikmesriikide algatusõigus piirdub komisjonile esitatava taotlusega nõukogule ettepaneku esitamiseks, mille komisjon peab kõigest läbi vaatama (lõige 2);

–mõni valdkond langeb kaasotsustamismenetluse alla (Euroopa Parlamendi ja nõukogu vahel) (lõige 4) ning nõukogu võib otsustada (kuid ainult ühehäälselt) selle süsteemi kohaldamise üle muudes valdkondades (lõige 2).

Euroopa Kohtu jurisdiktsioon (artikkel 68)

Kohtu jurisdiktsioon on piiratud võrreldes EÜ asutamislepingus sätestatud ülejäänud õigusega.

Politsei- ja õigusalane koostöö kriminaalasjades jääb EÜ asutamislepingust välja ja seega valitsustevahelisse sfääri, kuigi sellele kehtivad mõned ühenduse eeskirjad.

Kogu süsteem on väga keeruline: see hõlmab kolme eri tüüpi paindlikkusklauslit, seitset täiendavat protokolli, 17 deklaratsiooni liikmesriikidelt, mitu rakendamise ajakava ja võimalust teha tihedamat koostööd. Seda süsteemi on seega äärmiselt keeruline rakendada.

B. Alates Amsterdami lepingust tehtud edusammud

1. Nice’i lepingu mõju

Laiendatakse kaasotsustamismenetlust (artikli 67 lõige 5):

–teatavatele meetmetele, mis on seotud varjupaiga ja pagulastega, kui nõukogu on juba vastu võtnud õigusakti, millega sätestatakse nendes küsimustes kehtivad üldeeskirjad ning peamised põhimõtted;

–õigusalasele koostööle tsiviilasjades, kus erandiks on perekonnaõigusega seotud aspektid.

2. Aeglased edusammud

1998. aasta juunis Cardiffis kokku tulnud Euroopa Ülemkogu tegi nõukogule ja komisjonile ülesandeks koostada uute sätete parima rakendusmeetodi tegevuskava. Kavas, mille Euroopa Ülemkogu 1998. aasta detsembris Viinis heaks kiitis, kehtestatakse prioriteedid kaheks ja viieks aastaks.

Tamperes 1999. aasta oktoobris kogunenud Euroopa Ülemkogu rõhutas oma kavatsust muuta EL vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevaks alaks. Ta kutsus komisjoni üles võtma kasutusele tulemustabelit tehtud edusammude ja tähtaegadest kinnipidamise kohta. Tulemustabelit, mis on kasutusel olnud alates 2000. aastast, uuendatakse kaks korda aastas ja sellel on kolm eesmärki: läbipaistvuse tagamine kodanike jaoks, Tampere Euroopa Ülemkogu impulsi säilitamine ning tähelepanu juhtimine tuvastatud hilinemistele.

2001. aasta detsembris Laekenis toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumisel avanes võimalus tehtud edusammude hindamiseks. Komisjon järeldas tulemustabeli uuendamise põhjal 2001. aasta teise poole kohta, et olukord oli üldiselt positiivne, kuid teatud tähtajad olid ületatud, seda eriti seoses sisserände ja varjupaigaga. Komisjon märkis, et samba vahetus ei olnud protsessi kiirendanud, kuid edusamme oli tehtud vastastikuse tunnustamise alal ja mitme uue koostööorgani loomisel. Nõukogu oli üldjoontes nende tingimustega nõus.

2002. aasta juunis Sevillas toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumisel rõhutati vajadust arendada ühist varjupaiga- ja sisserändepoliitikat. Rõhutati tõhusate meetmete võtmise tähtsust, et 2002. aasta esimesel poolel vastu võetud kahe kava alusel võidelda ebaseadusliku sisserände vastu ja hallata välispiire.

2002. aasta lõpus märkis komisjon, et kuigi Euroopa Ülemkogu kohtumisel Laekenis tehtud algatused olid teatud valdkondades jätkuvalt viljakad, ei olnud see korvanud hilinemist eelkõige varjupaiga ja sisserände valdkonnas, kuigi kõik vajalikud ettepanekud olid nõukogule esitatud.

4.-5. novembril 2004. aastal Haagis kohtunud Euroopa Ülemkogu võttis vastu Haagi programmi, mille eesmärk on jätkata praeguseks aegunud Tampere programmiga saavutatud tööd. Haagi programmis seatakse järgnevaks viieks aastaks ambitsioonikad eesmärgid. Haagi programmis võetakse arvesse põhiseaduses sätestatud eesmärgid vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala loomiseks. Peamised sammud on seotud meetmete võtmisega:

–ühise varjupaigapoliitika teise järgu lõpetamiseks 2010. aastaks;

– arutelu algatamiseks Euroopa piirivalvekorpuse võimaliku loomise kohta;

–Schengeni infosüsteemi (või SIS II, mis peaks valmima ja käiku minema 2007. aastal) ning viisainfosüsteemi (VIS) loomiseks;

–sisejulgeoleku komitee loomiseks, nagu on sätestatud põhiseaduses;

–Euroopa tõendite kogumise määruse kehtestamiseks 2005. aastaks;

–Euroopa karistusregistrite infosüsteemi loomiseks.

Haagi programm väljendub konkreetsete meetmetena Haagi tegevuskavas, mis kinnitati 16.-17. juunil 2005. aastal toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumisel. Haagi tegevuskava uuendati 2006. aasta lõpus. Selles toodi esile järgmised eesmärgid:

–vastastikune tunnustamine tsiviil- ja kriminaalasjades;

–tervikliku ELi rändepoliitika loomine;

–politseikoostöö parandamine ja ulatuslikum operatiivkoostöö;

–võitlus terrorismi ja organiseeritud kuritegevusega;

–justiits- ja siseküsimuste välise mõõtme väljaarendamine;

–uue põlvkonna Schengeni infosüsteemi loomine;

–Schengeni ala laiendamine.

3. Peamiste õiguslike tekstide nimekiri

Nõukogu ja komisjoni tegevuskava selle kohta, kuidas kõige paremini rakendada Amsterdami lepingu sätteid vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala loomiseks. (EÜT C 19, 23.1.1999, lk 1)

15.-16. oktoobril 1999. aastal Tamperes toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumise järeldused.

Euroopa Ühenduse asutamisleping(konsolideeritud versioon) (EÜT C 325, 24.12.2002).

IV jaotis (Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklid 61–69)

–välispiirid;

–varjupaigapoliitika;

–sisseränne ja kolmandate riikide kodanike õigused;

–pettuse ja piiriülese korruptsiooni vastane võitlus;

–uimastiäri vastane võitlus;

–tollikoostöö.

Euroopa Liidu leping (konsolideeritud versioon) (EÜT C 325, 24.12.2002).

Kolmas sammas (Euroopa Liidu lepingu VI jaotis, artiklid 29–42)

–politseikoostöö;

–õigusalane koostöö kriminaalasjades;

–organiseeritud kuritegevuse vastane võitlus;

–inimkaubanduse vastane võitlus.

Euroopa põhiseadus (ELT C 310, 16.12.2004)

Haagi programm.

EUROOPA PARLAMENDI ROLL

Vastavalt Euroopa Liidu lepingu artiklile 39 peab Euroopa Parlament iga-aastase mõttevahetuse kriminaalasjadega seotud politsei- ja õigusalase koostöö valdkonnas saavutatud edusammude kohta. Aastaaruandes kajastuvad kõik vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala loomiseks tehtud edusammud.

Euroopa Parlament toetab täielikult vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala loomist. Parlamendi roll on üheaegselt

–võtta vastu õigusakte, osaledes otsustamisprotsessis;

–hoogustada arengut uute projektide algatamisega;

–olla valvekoeraks, jälgides tekstide vastuvõtmise tähtaegadest kinnipidamist ja nende kooskõla kodanikuvabadustega.

Euroopa Parlament märgib, et praegu on sellise ala loomine Euroopa integratsiooni peamiste prioriteetide seas. Ta usub, et on oluline tagada tasakaal vabaduse, turvalisuse ja õiguse eesmärkide vahel, võttes arvesse põhiõigusi ja kodanikuvabadusi. Siiski arvab parlament, et ELi rahvaste esindajana ja ilma et see ületaks tema ametlikke pädevusi, tuleks teda kaasata kõikide meetmete vastuvõtmisesse, kaasa arvatud need meetmed, mis võetakse vastu kolmanda samba raames. Parlament rõhutab esimese ja kolmanda samba eristamise negatiivseid mõjusid (sealhulgas parlamentaarse kontrolli märgatavat puudumist) vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala saavutamisele. Koostööd nõukoguga peetakse ebapiisavaks. Euroopa Parlament loodab, et Nice’i lepingule järgneva protsessi tulemusena laiendatakse kaasotsustamist kõikidele justiits- ja siseküsimuste valdkondadele. Euroopa Parlament toetab tugevalt arenguid, mille Euroopa Liidu toimimise leping ja eriti selle artikkel 294 tooks kaasa vabaduse, turvalisuse ja õiguse valdkonnas, andes talle kaasotsustamise volitused pea kõikides vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala küsimustes. Lisaks võetaks enamik otsuseid nõukogus vastu kvalifitseeritud häälteenamusega, mis kiirendaks vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala arengut.

See on kriitika praeguse süsteemi suhtes, mis soodustab liikmesriikide juhuslikke algatusi, mitte ühtsete ja strateegiliselt hoolikalt ette valmistatud ettepanekute esitamist.

Ühtse varjupaiga- ja sisserändepoliitika küsimuses märgib Euroopa Parlament, et Amsterdami lepinguga selle valdkonna üleviimine kolmandast sambast esimesse ei ole kaasa toonud suuremat tõhusust, ja kahetseb asjaolu, et nõukogus esineb endiselt arvukalt takistusi.

Euroopa Parlamendi peamised resolutsioonid:

–27. oktoobri 1999. aasta resolutsioon Tamperes toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumise kohta;

–10. märtsi 2003. aasta resolutsioon vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala loomisel 2002. aastal tehtud edusammude kohta;19. detsembri 2003. aasta resolutsioon valitsustevahelise konverentsi tulemuste kohta;

–11. märtsi 2004. aasta resolutsioon vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala loomisel 2003. aastal tehtud edusammude kohta;

–8. juuni 2005. aasta resolutsioon vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala loomisel 2004. aastal tehtud edusammude kohta (ELi lepingu artiklid 2 ja 39);

– 30. novembri 2006. aasta resolutsioon edusammude kohta ELis vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala loomisel (ELi lepingu artiklid 2 ja 39);

– 21. juuni 2007. aasta resolutsioon vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala välispoliitilise mõõtme strateegia kohta – Haagi programmi rakendamist käsitlev tegevuskava (2006/2111(INI))

Joanna APAP
06/2008