Euroopa metsandusstrateegia: üldine raamistik

Metsa pindala poolest on Euroopa Liit kuuendal kohal maailmas, kusjuures metsad on mitmekesised, hästi majandatud ja suure majandusliku potentsiaaliga. Metsanduse õigusliku aluse puudumine aluslepingutes takistab paraku Euroopa metsanduspoliitika käivitamist. Euroopa metsandusstrateegia on vaatamata asjaomase õigusliku aluse puudumisele siiski välja töötatud ning selles keskendutakse eeskätt säästvale arengule ja kasutatakse ära vahendid, mis on seotud ühenduse strateegiatega mitmetes muudes valdkondades, nagu maaelu areng, arengukoostöö. õigusaktide ühtlustamine, teadustegevus, statistika jne.

METSADE TÄHTSUS EUROOPA LIIDUS

Euroopa Liit (EL) on üks suuremaid osalejaid ülemaailmses metsanduses. Rootsi, Soome ja Austria liitumine 1995. aastal kahekordistas ELi metsaga kaetud pindala (see suurenes 113 miljoni hektarini, millest 87 miljonit hektarit on majandatav mets), samal ajal suurenes metsamaa osakaal 21%lt 31%ni. 2004. aasta laienemisega suurenes EU-25 metsa pindala 20% võrra, üksnes majandatavat metsa oli enam kui 148 miljoni hektarit; kui aga võtta arvesse põlismetsad ja muud metsastunud alad, ulatus pindala 160 miljoni hektarini. EU-25 on metsa pindala poolest maailmas kuuendal kohal, metsa pindala on samas suurusjärgus Hiina ja Indoneesiaga. 2007. aastal liitunud Rumeenia ja Bulgaaria lisasid EU-27le veel umbes 10 miljonit hektarit täiendavat metsapinda.

Juba jagunemine lehtpuumetsadeks (55%) ja okaspuumetsadeks (45%) annab tunnistust väga mitmekesistest ökoloogilistest tingimustest erinevatel laius- ja pikkuskraadidel. Euroopa Liidus on põhjapolaarjoonest kuni Guajaana metsadeni esindatud enamik maailma suuri metsaökosüsteeme (parasvöötme, boreaalsed, alpi, vahemere, subtroopilised, troopilised metsad). Peegeldades looduslikke tingimusi, põllumajanduse, söödaheinamaade ja metsanduse korraldust ning sotsiaalseid mõjutegureid, annavad metsaga seotud liikide struktuur ja metsa osakaal loodusmaastikus tunnistust „multifunktsionaalsetest” hüvedest ja teenustest, mida ühiskond metsadelt ootab. Erametsade (35%) ja riigimetsade (65%) vahekord võimaldab rakendada mitmeid erinevaid metsade majandamise meetodeid ja teha erinevaid metsandusega seotud valikuid.

Riigimetsade keskmine suurus EU-15s ulatus üle 1000 ha, erametsa keskmiseks suuruseks oli 13 ha. Erametsi haldab enam kui 15 miljonit metsaomanikku, kes on valdavalt mittetööstuslikud väikeomanikud ja haldavad metsi säästvuse põhimõtte alusel. Paberipuidu tööstusharu hõlmab 4,3% esimese sektori ja 3,7% teise sektori tööhõivest ehk kokku 2,5% Euroopa Liidu tööhõivest, olles seega samas suurusjärgus suurte tööstusharudega (keemiatööstus, masinaehitus, transport jne). Kokku tähendab see valdkond 3,5 miljonit töökohta, mis asuvad tihtipeale maakohtades ja on määrava tähtsusega vähim arenenud ja vähe majanduslikke võimalusi pakkuvate piirkondade elujõulisuse säilitamisel. Paberipuidu tööstusharu annab 2,2% Euroopa SKTst ja selle aastane käive ületab 300 miljardit eurot. Võttes arvesse puidu töötlemisega seotud tööstusharude suurt hulka, võib eeldada, et see käibega seotud summa on isegi mõnevõrra alahinnatud.

Laienenud Euroopa Liidus kaldub metsamaa osakaal üldise haritava maa suhtes kasvama (vastupidiselt põllumajandusmaa pindala jätkuvale vähenemisele): igal aastal lisandub enam kui 450 000 ha metsa. See on Euroopas juba mitme aastakümne jooksul rakendatud metsaistutuse ja taasmetsastamise strateegiate ning metsanduses „Euroopa oskusteabe” rakendamise tulemus. Metsapindala suurenemine teeb Euroopa Liidust ülejäänud maailmaga võrreldes erandliku piirkonna, võttes arvesse, et kogu maailmas väheneb metsa pindala igal aastal murettekitavalt 15 miljoni hektari võrra (eeskätt troopiliste metsade ja viimasel ajal ka boreaalsete metsade arvel).

EU-25 annab 20–25% maailma puidu- ja puidutoodete toodangust, sama suur osakaal on tal ka vastavas ülemaailmses tarbimises. EL on maailmas Jaapani järel teisel kohal troopilise puidu tarbimises. Euroopa Liidu puidukaubandus ülejäänud maailmaga on traditsiooniliselt defitsiidis, kuid seoses viimaste laienemistega on see vähenenud 21 miljardilt eurolt 7 miljardi euroni.

EL on oluline osaleja rahvusvahelises metsanduskoostöös ning suurim arengukoostöösse panustaja metsandussektoris (enam kui 600 miljonit eurot aastas Euroopa fondide, nagu Euroopa Arengufond, ning Euroopa Liidu ja liikmesriikide eelarvete kaudu), andes 40% riigiabina antavast arenguabist säästva metsamajandamise valdkonnas. Lisaks sellele on EL 33% häältega kõige suurem osaleja Rahvusvahelises Troopilise Puidu Organisatsioonis.

ELi metsade seisukord on hea ning peegeldab sajanditepikkusi inimese ja looduse vahelisi suhteid. Enam kui 85% Euroopa metsadest majandatakse ja 50% neist on sertifitseeritud. Enam kui kaks kolmandikku Euroopa metsadest on poollooduslikud, ligi 12% metsade suhtes kohaldatakse kaitsemeetmeid. 30% Natura 2000 aladest on metsad. Euroopa tunnustatud metsanduskoolide abil toetab EL arvukate metsandusspetsialistide ja metsandustöötajate väljaõpet. Need isikud levitavad omakorda kogu maailmas säästva metsamajandamise põhimõtteid.

Euroopa Liit osaleb ametlikult metsade kaitset ja säästvat majandamist käsitlevas üleeuroopalises Strasbourgi ja Helsingi protsessis. Samuti on EL kas otseselt või liikmesriikide vahendusel mitmete keskkonnaküsimusi käsitlevate rahvusvaheliste kokkulepete osapooleks: näiteks ÜRO valitsustevaheline metsandusfoorum, ÜRO kliimamuutuste raamkonventsioon, selle konventsiooni lisaks olev Kyoto protokoll, mille EL ratifitseeris 31. mail 2002 ja milles toodud kohustusi kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise osas peavad täitma kõik liikmesriigid. Sel eesmärgil on EL käivitanud kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteemi (ETS), millega pannakse teatavatele sektoritele kohustus vähendada kasvuhoonegaaside heitkoguseid teatava kvoodini (13. oktoobri 2003. aasta direktiiv 2003/76/EÜ). Kuigi ülemaailmne metsade pindala vähenemine on ligikaudu 20% kasvuhoonegaaside heitkoguste põhjuseks, ei võeta ETSi süsteemi puhul metsandussektorit praegu arvesse, samuti ei ole ette nähtud ühtegi mehhanismi, mis toetaks süsiniku salvestamist metsaökosüsteemide abil.

Hiljaaegu tegi komisjon ettepaneku muuta direktiivi 2003/87/EÜ, millega loodi ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem (KOM(2008) 16, 23.1.2008). Ettepaneku kohaselt jäetakse metsandussektor endiselt kõnealuse direktiivi kohaldamisalast välja. Euroopa Liit osales samuti kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteemiga liitunud poolte konverentsil, mis toimus 3.–14. detsembrini 2007 Balis. Seoses sellega toimusid laialdased arutelud selle üle, kuidas hüvitada metsapinna vähenemisega peetava võitluse ja metsade säästva majandamisega seotud jõupingutusi. Paraku ei jõutud selles küsimuses kokkuleppele.

ÕIGUSLIK ALUS

Metsadega seonduvate küsimuste puhul õigusliku aluse puudumine Rooma lepingus (puit ja teised metsandustooted, välja arvatud looduslik kork, ei kuulu Rooma lepingu II lisas loetletud toodete hulka) on olnud peamine takistus ühise metsanduspoliitika väljatöötamisel, erinevalt põllumajandusest (ühine põllumajanduspoliitika) ja kalandusest (ühine kalanduspoliitika).

See ei tähenda aga, et Euroopa Ühendus ei oleks ka metsandussektoris sama aktiivne. Seejuures tugineb ühenduse tegevus nimetatud sektoris alates 1957. aastast teistes valdkondades rakendatavate strateegiate õiguslikele alustele. Sellisteks strateegiateks on näiteks ühine põllumajanduspoliitika, regionaalpoliitika, tööstuspoliitika, keskkonnapoliitika, arengukoostööpoliitika, kaubanduspoliitika, õigusaktide ühtlustamine jne. Tegemist on EÜ asutamislepingu järgmiste sätetega:

– ühenduse metsade puhul:

artiklid 37, 158–162 ja 174;

– troopiliste metsade puhul:

artikkel 310 ühendusega assotsieerunud Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani piirkonna ning Aasia ja Ladina-Ameerika riikidega tehtava koostöö puhul;
artikkel 133 seoses ühenduse osalemisega rahvusvahelises troopilise puidu lepingus.

EUROOPA PARLAMENDI ROLL

Euroopa Parlament on püüdnud mitmel korral kõnesolevat lünka täita. Eeskätt tuleb märkida projekti „Eurofor” elluviimist 1993. aastal, mille tulemusena avaldati uuring „Euroopa ja mets”. Selle uuringu põhjal esitas Euroopa Parlament Maastrichti lepingu artikli 138b alusel esimese Euroopa Parlamendi õigusloomega seotud algatuse („Thomase raport”, mis võeti muudetud kujul vastu 1997. aasta jaanuaris Strasbourgis). Selle Euroopa Parlamendi algatuse tulemusena esitas komisjon 1998. aastal raporti ja nõukogu võttis 1998. aasta lõpus vastu 15. detsembri 1998. aasta resolutsiooni nr 1999/C 56/01 Euroopa metsandusstrateegia kohta (EÜT 1999, C 56, lk 1).

Euroopa Parlamendi resolutsioonis nähti samuti ette võimalus moodustada Euroopa Parlamendis metsanduse allkomisjon ning tehti ettepanek, et komisjon esitaks viie aasta jooksul nõukogule ja Euroopa Parlamendile aruande Euroopa metsandusstrateegia rakendamise kohta. 3. detsembril 2003. aastal esitas komisjon suunised ja küsimustiku kõnealuse aruande koostamiseks ning 13. augustil 2004. aastal alustas ta sel teemal konsultatsioone kutseorganisatsioonide ja teiste metsandussektori huvirühmadega.

10. märtsil 2005. aastal esitas komisjon oma aruande metsastrateegia rakendamise kohta (KOM(2005) 84 (lõplik)), millele oli lisatud komisjoni talituste töödokument (SEK(2005) 333), milles kirjeldati üksikasjalikult ajavahemikul 1999–2004 võetud meetmeid ja käivitatud algatusi. Komisjoni teatis jäi nõukogu 15. detsembri 1998. aasta resolutsioonis nr 1999/C 56/01 määratletud õigusliku aluse raamistikku ja selles rõhutati heade valitsemistavade rakendamise olulisust metsade kaitsel ja säästval majandamisel, vajadust tõhustada tööstusharude koostööd ning metsanduspoliitika ja teiste metsi ja metsandust mõjutavate strateegiate kooskõlastamise ja sidususe tähtsust. Lisaks sellele analüüsiti komisjoni talituste töödokumendis metsade ja metsanduse rolli Lissabonis sõnastatud jätkusuutliku majanduskasvu ja konkurentsivõime eesmärkide ning loodusressursside kvantitatiivse ja kvalitatiivse säilitamisega seotud Göteborgi eesmärkide saavutamisel.

Oma teatises tegi komisjon ettepaneku käivitada alates 2006. aastast Euroopa Liidu tegevuskava metsade säästvaks majandamiseks. Oma 30. ja 31. mai 2005. aasta istungitel toetas nõukogu komisjoni ettepanekut eeskätt tegevuskava koostamise vajaduse osas ning rõhutas, et see kava peaks olema raamistik, mille abil tagada metsade toetuseks võetavate eri meetmete sidusus ning mis toimib koordinatsioonivahendina.

Komisjoni aruande hindamisuuringus „Euroopa metsandusstrateegia perspektiivid” (dokument PE 355.366, 4.7.2005), mille põllumajanduse ja maaelu arengu komisjon esitas 2005. aasta juulis, soovitatakse selgitada ja uuendada Euroopa metsandusstrateegia õiguslikku alust ning esitatakse kümme konkreetset ettepanekut Euroopa metsanduse arendamiseks. Euroopa Parlamendi uurimuses rõhutatakse samuti asjaolu, et komisjoni raport jääb ebapiisavaks teatavate päevakajaliste küsimuste osas, nagu metsatulekahjude laialdane levik Euroopa Liidu lõunapoolsetes liikmesriikides ning troopiliste metsade pindala murettekitav kahanemine.

„Kindermanni raportis” (dokument INI/2005/2054), mis võeti vastu 16. veebruaril 2006. aastal täiskogu istungil Strasbourgis, peeti samuti vajalikuks, et nõukogu ja komisjon vaataks objektiivselt üle võimalused kehtestada ELi aluslepingutes või Euroopa põhiseaduse projektis metsanduse jaoks konkreetne õiguslik alus, ning tehti uuringu tulemustel põhinev ettepanek, mis hõlmab 11 „strateegilist tegurit”.

„Capoulas Santose raportis” (dokument INI/2005/2195) – vt ka „Estrela raportit” (dokument INI/2005/2192) ja „Galeote raportit” (dokument INI/2005/2193), mis käsitlevad looduskatastroofe (metsatulekahjud, põuad ja üleujutused) – rõhutas Euroopa Parlament vajadust käivitada konkreetne ühenduse programm metsade kaitseks, mis keskenduks metsatulekahjude ärahoidmisele ja sellega seotud riskijuhtimisele ning mis oleks kohandatud liikmesriikide metsade liigile. Euroopa Parlament väljendas kahetsust, et komisjoni teatises Euroopa Liidu metsandusstrateegia rakendamise kohta ei pöörata tähelepanu metsatulekahjude probleemile, vaatamata sellele, et tegemist on metsade seisukorda kõige enam halvendava teguriga. Euroopa Parlament nõudis, et tegevuskava hõlmaks sätteid, mis oleks suunatud Euroopa metsatulekahjude vastu võitlemise fondi või Euroopa metsarikkuste säilitamise fondi loomisele. Mainitud fondid toetaksid meetmeid, mille eesmärk on Natura 2000 võrgustikku lülitatud metsa- ja mäestikupiirkondade kaitse ja taastamise tagamine.

Metsanduse tegevuskava võeti vastu 15. juunil 2006. aastal. Tegevuskava kestuseks on viis aastat (2007–2011) ja selles määratakse kindlaks ühine kontseptsioon, üldpõhimõtted ja -eesmärgid ning nelja rühma jaotatud 18 keskset meedet, mida komisjon soovitab koos liikmesriikidega ellu viia. Samuti nähakse tegevuskavas ette lisameetmed, mida liikmesriigid võivad olemasolevate ühenduse rahastamisvahendite abil ellu viia, võttes arvesse riigi eripära ja prioriteete. Vajadusel võib nende meetmete jaoks kaasata ka riiklikke rahastamisvahendeid. Tegevuskavale ei ole samas lisatud finantstabelit, seetõttu on metsanduse valdkonna spetsialistid kritiseerinud seda kui „tühja” kava. 2007. aastal avaldatud metsanduskava rakendamise eduaruandes (komisjoni sisedokument) tuuakse välja teatavad edusammud, mis piirduvad enamasti vaid uuringute käivitamise (näiteks metsade hävimise kohta), konverentside korraldamise (puidutööstuse konkurentsivõimelisuse kohta) ja uute töörühmade moodustamisega. Siiski on tihenenud kliimamuutusega seotud küsimusi puudutav koostöö ÜRO raamkonventsioonis osutatud teaduse ja tehnika küsimustes nõustava organiga.

Angel Angelidis
06/2008