La estrategia forestal europea: el marco

Sexto espacio forestal mundial, la Unión Europea (UE) dispone de bosques variados, bien gestionados y con un fuerte potencial económico. La falta de base jurídica apropiada para el sector forestal en los Tratados conlleva, no obstante, la aparición de una verdadera política forestal europea. La estrategia forestal europea que se desarrolla a pesar de esta carencia de base jurídica propia hace hincapié en la gestión sostenible y moviliza varios instrumentos que pertenecen a otras políticas comunitarias, como el desarrollo rural, la protección del medio ambiente, la cooperación al desarrollo, la armonización legislativa, la investigación, las estadísticas, etc.

LA IMPORTANCIA DEL SECTOR FORESTAL EN LA UNIÓN EUROPEA

La Unión Europea es uno de los principales actores forestales mundiales. La adhesión en 1995 de Suecia, Finlandia y Austria le ha permitido doblar su superficie forestal (que asciende a 113 millones de hectáreas, de las que 87 millones son bosques productivos), mientras que la tasa media de reforestación ha pasado del 21 % al 31 %. Con la ampliación de 2004, la superficie forestal de la EU-25 aumentó un 20 % y superó los 148 millones de hectáreas, si se consideran únicamente los bosques productivos, o los 160 millones de hectáreas si se tienen en cuenta los bosques y otras superficies forestales. La EU-25 representa el sexto espacio forestal mundial, con una superficie forestal equivalente a la de China o Indonesia. Rumanía y Bulgaria, países que entraron en la UE en 2007, han aportado a la EU-27 aproximadamente 10 millones de hectáreas de superficie forestal adicional.

El simple reparto entre «especies frondosas» (55 % del total) y «resinosas» (45 % del total) refleja la variedad de las condiciones ecológicas con un gradiante en función de la latitud y la altitud. Desde el círculo polar ártico hasta los bosques de Guyana, la mayor parte de los grandes ecosistemas forestales del globo (templado, boreal, alpino, mediterráneo, subtropical, tropical, etc.) están representados en la UE. Reflejo de las condiciones naturales, prácticas agrícolas, pastorales y silvícolas y también de las presiones sociales, la estructura de las masas forestales y el lugar del sector forestal en el paisaje natural se traducen en la evolución de las demandas de bienes y servicios con carácter «multifuncional» expresadas por la sociedad con respecto a los bosques. La variedad de situaciones de «propiedad privada» (65 %) genera una gran diversidad de opciones de gestión y de elecciones silvícolas.

El tamaño medio de los bosques públicos en la EU-15 es de más de 1 000 hectáreas, mientras que los bosques privados tienen una superficie media de 13 hectáreas. Los bosques privados son gestionados por más de 15 millones de propietarios forestales, que son en su mayoría pequeños propietarios no industriales y que gestionan sus bosques conforme al principio de la «sostenibilidad». La cadena de valor «bosque-madera-papel» representa el 4,3 % de los empleos del sector primario y el 3,7 % del sector secundario, o el 2,5 % del total de empleos de la UE, es decir el equivalente de las grandes ramas de la industria (química, construcción mecánica, transportes, etc.). Se trata de más de 3,5 millones de empleos, a menudo localizados en el medio rural, que aportan una contribución determinante al mantenimiento de la vitalidad de las zonas rurales a menudo desfavorecidas y caracterizadas por opciones económicas muy limitadas. La cadena de valor bosque-madera-papel contribuye con un 2,2 % al PIB europeo y supone un volumen de negocio anual superior a los 300 000 millones de euros, aunque esta cifra está probablemente subestimada si se tiene en cuenta el gran abanico de industrias transformadoras de la madera.

El porcentaje del bosque en la ocupación del territorio tiende globalmente a aumentar en la UE ampliada (tendencia inversa a la de la superficie agrícola utilizada que disminuye constantemente): más de 450 000 hectáreas de bosque adicionales cada año. Esto es el fruto de las políticas forestales de repoblación y reforestación aplicadas en Europa desde hace varias décadas, así como de un incontestable «saber hacer europeo» en materia forestal. Este excedente de recursos forestales hace de la UE una excepción a escala mundial, dado que los bosques en el mundo se van reduciendo al ritmo alarmante de aproximadamente 15 millones de hectáreas por año (tradicionalmente los bosques tropicales y, más recientemente, los bosques boreales).

La EU-25 representa entre el 20 y el 25 % de la producción y del consumo mundial de madera y de productos derivados. Asimismo, la UE constituye el segundo mercado mundial consumidor de madera tropical después de Japón. Tradicionalmente deficitaria en sus intercambios comerciales de madera con el resto del mundo, la UE ha visto reducirse su déficit comercial de 21 000 a 17 000 millones de euros con las recientes ampliaciones.

La UE también es un actor importante de la cooperación internacional en materia forestal. La UE es el primer contribuyente mundial a la cooperación al desarrollo en el sector forestal (más de 600 millones de euros por año) —en términos de contribución por parte de los fondos europeos (FED) y de las partidas del presupuesto anual de la UE y de los presupuestos de los Estados miembros—, el 40 % de la ayuda pública al desarrollo en materia de gestión forestal sostenible. Por otro lado, representa, con un 33 % de los votos, el primer grupo en la Organización Internacional de las Maderas Tropicales.

El patrimonio forestal de la UE está globalmente saneado y cuenta con varios siglos de historia de relaciones complejas entre el ser humano y la naturaleza. Más del 85 % de los bosques europeos son objeto de planificación y el 50 % están certificados. Más de dos tercios de los bosques europeos están clasificados como seminaturales, casi el 12 % son considerados como bosques protegidos, el 30 % de las zonas de la red Natura 2000 están localizadas en bosques. Por sus escuelas forestales renombradas, Europa ha contribuido a la formación de numerosos responsables y técnicos en materia forestal. Éstos, a su vez, han difundido en todo el mundo los elementos aplicados de una «gestión forestal» calificada después de «sostenible».

La UE se ha implicado formalmente en el proceso paneuropeo de Estrasburgo y de Helsinki para la protección y la «gestión sostenible de los bosques». También forma parte —directamente o por medio de los Estados miembros— de acuerdos internacionales en materia de medio ambiente: el Foro intergubernamental de las Naciones Unidas sobre los bosques, la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático, el Protocolo de Kyoto anexo a esta Convención. El 31 de mayo de 2002, la UE ratificó el Protocolo de Kyoto y cada Estado miembro se comprometió a respetar los objetivos de reducciones de emisiones de gas de efecto invernadero. Para ello, la UE se ha dotado del régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea (RCDE UE) que impone a varios sectores límites para sus emisiones en función de una serie de cuotas (Directiva 2003/87/CE de 13 de octubre de 2003). No obstante, a pesar de que la desforestación a escala mundial es responsable de aproximadamente el 20 % de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero, el RCDE UE actualmente no tiene en cuenta al sector forestal y tampoco prevé ningún mecanismo que permita promover el almacenamiento de carbono por los ecosistemas forestales.

La Comisión ha propuesto recientemente una modificación de la Directiva 2003/87/CE con vistas a reformar el funcionamiento del RCDE UE [COM(2008) 16 de 23 de enero de 2008], una propuesta que sigue excluyendo al sector forestal del campo de la Directiva en cuestión. Por último, la UE ha participado en los trabajos de la conferencia de las partes de la CMNUCC que se celebró del 3 al 14 de diciembre de 2007 en Bali La cuestión de la introducción de un mecanismo que recompense los esfuerzos en materia de lucha contra la desforestación y de gestión sostenible de los bosques fue objeto de un extenso debate con motivo de esta conferencia, pero no se llegó a ningún consenso a este respecto.

FUNDAMENTO JURÍDICO

La falta de una base jurídica adecuada para el sector forestal en el Tratado de Roma (la madera y los demás productos forestales —salvo el corcho— no se mencionan entre los productos del anexo II del Tratado) fue el principal obstáculo a la creación de una política forestal común, contrariamente a lo ocurrido en el caso de la agricultura (política agrícola común) y la pesca (política pesquera común).

Esto no impide que la Comunidad Europea participe activamente en materia forestal. A pesar de las diferentes acciones comunitarias que se han llevado a cabo a favor de este sector desde 1957 se han apoyado en fundamentos jurídicos relativos a otras políticas, como la política agrícola común, la política regional, la política industrial, la política medioambiental, la política de cooperación al desarrollo, la política comercial, la armonización legislativa, etc. Se trata de las siguientes disposiciones del Tratado CE:

— para los bosques comunitarios: artículos 37, 158 a 162 y 174;

— para los bosques tropicales:

artículo 310: para la cooperación con los países de África, el Caribe y el Pacífico y los países de Asia y de América Latina asociados a la Comunidad;

artículo 133: para la participación comunitaria conforme al acuerdo internacional sobre las maderas tropicales.

PAPEL DEL PARLAMENTO EUROPEO

En varias ocasiones, el Parlamento Europeo (PE) ha intentado corregir este déficit, en concreto en 1993 con la realización del proyecto «Eurofor» que dio lugar a la publicación del estudio «Europa y los bosques». Este estudio fue el origen de la primera iniciativa legislativa del PE conforme al artículo 192 del Tratado CE («Informe Thomas», modificado y votado en sesión plenaria en enero de 1997 en Estrasburgo). A raíz de esta iniciativa del PE, la Comisión presentó en 1998 un informe y el Consejo adoptó a finales de ese año la Resolución n° 1999/C 56/01 de 15 de diciembre de sobre una estrategia forestal para la Unión Europea (DO C 56, 1999, p. 1).

La Resolución del Parlamento prevé también la posibilidad de crear una subcomisión sobre bosques en el Parlamento y que la Comisión debe informar al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la aplicación de la estrategia forestal europea en un plazo de cinco años. El 3 de diciembre de 2003, la Comisión presentó un documento de orientación y un cuestionario para la preparación del informe en cuestión y, el 13 de agosto de 2004, lanzó un procedimiento de consulta sobre este mismo tema con las organizaciones profesionales y otros actores del sector forestal.

El 10 de marzo de 2005, la Comisión presentó su informe sobre la aplicación de la estrategia forestal [COM(2005) 84 final], acompañado de un documento de trabajo de los servicios de la Comisión [SEC(2005) 333], que describe en detalle las medidas e iniciativas emprendidas durante el período 1999-2004. La Comunicación de la Comisión se inscribe en el marco de la base jurídica definida por la Resolución n° 1999/C 56/01 del Consejo, de 15 de diciembre de 1998, y destaca la importancia de una buena gobernanza para la protección y la gestión sostenible de los bosques, así como la necesidad de mejorar la cooperación intersectorial, la coordinación y la coherencia entre la política forestal y las demás políticas que tienen repercusiones en los bosques y la silvicultura. Por otro parte, el documento de trabajo de los servicios de la Comisión analiza la contribución de los bosques y la silvicultura a los objetivos de crecimiento económico sostenible y de competitividad formulados en Lisboa y a los objetivos de Gotemburgo relativos a la conservación cuantitativa y cualitativa de los recursos naturales.

En su Comunicación, la Comisión propuso establecer a partir de 2006 un plan de acción de la UE para la gestión sostenible de los bosques. En su reunión de 30 y 31 de mayo de 2005, el Consejo apoyó las propuestas de la Comisión, en particular la necesidad de un plan de acción y destacó que este plan debería ofrecer un marco capaz de garantizar la coherencia entre las diferentes medidas adoptadas en favor del sector forestal y servir de instrumento de coordinación.

El estudio de evaluación del informe de la Comisión «Perspectivas para la estrategia forestal europea» (Doc PE 355.366 de 4.7.2005), presentado en la Comisión de Agricultura en julio de 2005, recomienda aclarar y renovar el fundamento jurídico de la estrategia forestal europea y presenta 10 propuestas concretas para lograr una verdadera Europa forestal. El estudio del PE destaca también el hecho de que el informe de la Comisión resulta insuficiente en cuanto al análisis de determinadas cuestiones de actualidad, como la explosión de los incendios forestales en los Estados miembros del sur de la UE y la disminución alarmante de los bosques tropicales.

El «informe Kindermann» (Doc INI/2005/2054), sometido a votación en la sesión plenaria del 16 de febrero de 2006 en Estrasburgo, recomienda también que el Consejo y la Comisión deben examinar objetivamente las posibilidades de crear un fundamento jurídico específico para los bosques en los Tratados de la Unión Europea o en el proyecto de Constitución y propone 11 «elementos estratégicos» inspirados en las conclusiones del estudio.

En el «informe Capoulas Santos» (Doc INI/2005/2195) —(véase también el «informe Estrela» (Doc INI/2005/2192) y el «informe Galeote» (Doc INI/2005/2193)—, sobre las catástrofes naturales (incendios, sequías e inundaciones), el Parlamento Europeo destaca la necesidad de contar con un programa comunitario específico de protección de los bosques, basado en la prevención y la gestión de los riesgos de incendio forestal y adaptado a las particularidades de los bosques de los Estados miembros. El PE lamenta que la comunicación de la Comisión sobre la aplicación de la estrategia forestal de la Unión Europea no haga hincapié en los problemas de los incendios, ignorando el hecho de que son el principal factor de deterioro de los bosques. El Parlamento exigió que el plan de acción forestal incluya disposiciones destinadas a la creación de un fondo europeo contra los incendios o de un fondo para el patrimonio forestal europeo, que apoyaría las acciones destinadas a garantizar la conservación y la restauración de las montañas y bosques incluidos en la red «Natura 2000».

El plan de acción para los bosques fue aprobado finalmente el 15 de junio de 2006. Con una duración de cinco años (2007-2011), define una visión común, principios y objetivos generales y específicos que deben lograrse mediante 18 acciones fundamentales, repartidas en cuatro grupos, que la Comisión propone aplicar conjuntamente con los Estados miembros. Prevé igualmente acciones complementarias que los Estados miembros pueden llevar a cabo en función de sus características especificas y sus prioridades con la ayuda de los instrumentos comunitarios existentes, aunque los instrumentos nacionales también pueden considerarse necesarios. A pesar de que el plan de acción no viene acompañado de una ficha financiera, lo que le ha valido la crítica de ser un plan «vacío» por parte de los profesionales del sector forestal. El informe de progreso de 2007 sobre la aplicación del plan forestal (documento interno de la Comisión) da cuenta de varios avances, que se limitan en parte al lanzamiento de estudios (sobre el declive forestal, por ejemplo), la celebración de conferencias (sobre la competitividad del sector maderero) y la creación de nuevos grupos de trabajo. No obstante, la cooperación con el Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico de la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático se ha visto reforzada.

Angel Angelidis

Junio de 2008