La política de los consumidores: principios e instrumentos
La protección de los consumidores en la Unión Europea se concretó con la resolución del Consejo de 1975 y se ha convertido en una política europea cada vez más importante, sobre todo desde la consecución del mercado interior. Los mayores retos son educar al consumidor y facilitarle protección jurídica.
FUNDAMENTO JURÍDICO
Artículos 95 y 153 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE).
OBJETIVOS
El artículo 95 del Tratado CE sirve de fundamento jurídico a las medidas de armonización que tienen por objeto el establecimiento del mercado interior Este artículo, refiriéndose a las medidas de protección del consumidor, hace hincapié en el objetivo de un nivel de protección elevado, teniendo en cuenta cualquier novedad basada en hechos científicos.
El artículo 153 del Tratado CE, tal como quedó modificado por el Tratado de Amsterdam, estableció una base jurídica para toda una serie de acciones a nivel comunitario. En él se estipula que «la Comunidad contribuirá a proteger la salud, la seguridad y los intereses económicos de los consumidores, así como a promover su derecho a la información, a la educación y a organizarse para salvaguardar sus intereses». También se prevé una mayor atención a los intereses de los consumidores en otras políticas y acciones de la Unión Europea (UE). En este sentido, el artículo 153 refuerza lo dispuesto en el artículo 95 y amplía su ámbito de aplicación más allá de los aspectos del mercado único para incluir el acceso a bienes y servicios, el acceso a los tribunales, la calidad de los servicios públicos y cuestiones relacionadas con la nutrición, la alimentación, la vivienda y la política sanitaria. El artículo afirma, además, que las medidas adoptadas no impedirán que los Estados miembros mantengan o introduzcan medidas de mayor protección, siempre que sean compatibles con el Tratado.
Por consiguiente, la política de los consumidores forma parte, hoy en día, del objetivo estratégico de la Unión de mejorar la calidad de vida de todos sus ciudadanos. Además de las medidas directas orientadas a proteger sus derechos, la Unión vela por la integración de los intereses de los consumidores en la legislación comunitaria relativa a todos los ámbitos de actuación pertinentes (Resolución del Consejo de 31 de diciembre de 1986). Es importante que la totalidad de los 460 millones de ciudadanos de la UE goce de un mismo nivel elevado de protección (Resolución del Consejo de 9 de noviembre de 1989 sobre futuras prioridades para el relanzamiento de la política de protección del consumidor). La legislación de la UE, la cooperación con las autoridades nacionales, las acciones conjuntas, la corregulación entre organizaciones profesionales y organizaciones de consumidores, las orientaciones sobre buenas prácticas y el apoyo de las asociaciones de defensa de los consumidores se consideran, todos ellos, instrumentos de importancia primordial.
REALIZACIONES
A. Generalidades
Las primeras actuaciones de la UE en favor de los consumidores fueron en forma de una serie de planes de actuación, que comenzaron con la Resolución del Consejo de 14 de abril de 1975.
Tras la plena realización del mercado interior, los objetivos de la política de los consumidores deben considerarse ahora como parte integral de las principales políticas de la Unión Europea.
El programa más reciente sobre la Estrategia en materia de política de los consumidores en la Comunidad (2002-2006) (Resolución del Consejo de 2 de diciembre de 2002) establece tres objetivos a medio plazo, puestos en práctica por medio de medidas inscritas en un programa renovable a corto plazo (Decisión nº 20/2004/CE), que se revisará periódicamente:
— un alto nivel común de protección de los consumidores;
— el cumplimiento efectivo de las normas relativas a la protección de los consumidores;
— la participación adecuada de las organizaciones de consumidores en las políticas comunitarias.
Actualmente, la política de los consumidores de la Unión Europea está encaminada a:
— garantizar unos niveles básicos en materia de salud y seguridad a fin de que los compradores efectúen sus compras transfronterizas con toda confianza y se sientan seguros acerca de la inocuidad de los productos que adquieran (a este respecto, véanse los numerosos actos normativos europeos sobre la etiqueta ecológica);
— garantizar su protección contra prácticas ilegales o abusivas;
— posibilitar que los ciudadanos estén informados y comprendan las políticas que les afectan;
— crear unas condiciones comunes y coherentes en toda la Unión para que haya un cumplimiento efectivo de las normas sobre protección del consumidor;
— garantizar la integración de los intereses de los consumidores en todas las políticas de la UE pertinentes, desde las de medio ambiente y transporte hasta las de servicios financieros y agricultura.
La Comisión considera que uno de los principales objetivos en el futuro consistirá en armonizar y simplificar todas las normas y medidas en el área de la protección de los consumidores, que comprende actualmente numerosas directivas, sin hablar de la jurisprudencia y de las diversas normas de los Estados miembros. La simplificación de las normas existentes, cuando sea posible, podría ser útil tanto para los consumidores (acceso a una mayor selección de productos a mejores precios) como para las empresas (reducción de cargas). La simplificación se podría hacer mediante la adopción de nuevas directivas o mediante la adopción de directivas marco suplementadas con directivas específicas y normas nacionales. La Comisión considera que el método de las directivas marco es más eficaz asociado a los actuales principios de autorregulación, códigos de conducta y compromisos voluntarios de las empresas con respecto a los consumidores (propuesta modificada de Decisión por la que se establece un programa de acción comunitario en el ámbito de la salud y la política de protección de los consumidores (2007-2013) [COM(2006) 235 final]).
B. Medidas sectoriales
1. Grupos de consumidores
Las instituciones de la Unión Europea desean implicar a los representantes de las asociaciones de defensa de los consumidores.
La Decisión nº 20/2004/CE, por la que se establece un marco general para la financiación de acciones comunitarias en apoyo de la política de los consumidores, prevé que la Comisión reciba la ayuda de un grupo consultivo (véase también la Decisión 2003/709/CE).
2. Educación del consumidor
La Unión Europea ha tomado medidas para la educación del consumidor en las escuelas primarias y secundarias y la inclusión gradual de la educación del consumidor en los programas escolares. Además la Comisión ha impulsado programas piloto de formación del profesorado.
El proyecto de programa 2007-2013 pretende introducir otras medidas especiales en este sentido, por ejemplo el apoyo a la creación de cursos de postgrado sobre derechos del consumidor y política de los consumidores en las universidades.
3. Información al consumidor
La capacidad de los consumidores para defenderse depende directamente de sus conocimientos. Las orientaciones generales de las políticas económicas incluyen: transparencia de los precios, información sobre los productos, desarrollo de servicios de información a los consumidores y realización cada vez más frecuente de estudios comparativos entre productos.
Se completó una primera etapa con la aprobación de la Directiva 98/6/CE, que estableció unas normas comunes para la indicación de los precios de los productos comercializados en el mercado interior.
Las Directivas 90/313/CEE y 2003/4/CE introdujeron disposiciones relativas al acceso del público a la información en materia de medio ambiente.
La UE ha creado la red de Centros Europeos de los Consumidores (red CEC) con el fin de proporcionar información y tramitar las quejas de los consumidores, y ha reforzado la interconexión entre las organizaciones de consumidores. Una red paralela, FIN-NET (red de denuncias en el ámbito de los servicios financieros), cumple la misma función en relación con las quejas relativas a los servicios financieros transfronterizos.
La Comisión publicó además una guía práctica para los consumidores.
4. Protección jurídica de los derechos de los consumidores
Desde la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, uno de los principales retos que hay que abordar es el de garantizar el mayor nivel posible de protección jurídica efectiva de los intereses de los consumidores, por medio de procedimientos administrativos, judiciales y no judiciales.
Casi todas las directivas han introducido normas relativas a las soluciones judiciales y los medios alternativos de resolución de litigios a los que pueden recurrir los consumidores para defender sus derechos en caso de conflicto intranacional, con el fin de garantizar la eficacia de las acciones y evitar cargas y costes excesivos a los propios consumidores, en particular con los procedimientos alternativos de resolución de litigios y los mandamientos judiciales.
5. Apoyo científico
La Decisión 93/53/CEE establece un comité científico para las denominaciones de origen, indicaciones geográficas y certificados de carácter especial.
En virtud de la Decisión 2004/210/CE se crearon tres comités directores científicos con la intención de que aportaran experiencia y conocimientos científicos en cuestiones relacionadas con los consumidores. Sus dictámenes están ahora a disposición del público (por ejemplo, a través de Internet).
6. Sistemas de alerta
Las redes de información existentes son: la red de Centros Europeos de los Consumidores («red CEC»); el sistema comunitario de intercambio rápido de informaciones sobre los peligros derivados de la utilización de productos de consumo (RAPEX); el sistema de alerta rápida en caso de riesgo alimentario; la red de vigilancia epidemiológica y de control de las enfermedades transmisibles; el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades (ECDC); la Red Judicial Europea; y la red Solvit (el sistema de resolución de conflictos en el mercado interior). Además, la Comisión cuenta con un «sistema de alerta sobre los productos» en el marco del mercado interior, que se encuentra a disposición de los consumidores que deseen plantear quejas.
PAPEL DEL PARLAMENTO EUROPEO
La presión intensa e insistente ejercida por el Parlamento para que las demás instituciones de la UE abordaran de manera global los intereses de los consumidores desempeñó un papel esencial en las modificaciones del Acta Única Europea con las que la política de protección de los consumidores dejó de ser una armonización técnica de las normas desde la perspectiva del mercado interior para convertirse en un reconocimiento de la protección de los consumidores como uno de los factores para alcanzar el objetivo de creación de una «Europa de los ciudadanos». La introducción del procedimiento de codecisión y la ampliación de los ámbitos legislativos a los que es aplicable la votación por mayoría cualificada en el Consejo confirieron poderes al Parlamento para reforzar la acción comunitaria en esta área.
El Parlamento se ha mostrado especialmente activo en los intentos por conseguir un mayor presupuesto para:
— las actividades de información y educación del consumidor;
— el desarrollo de la representación de los consumidores en los Estados miembros;
— la necesidad de elaborar una política de consumidores más pormenorizada;
— una mayor coordinación a nivel comunitario de las actividades de las agrupaciones nacionales de consumidores;
— la necesidad de establecer Centros Europeos de los Consumidores.
Azelio Fulmini
Junio de 2006