El Tratado de Roma y los cimientos de la PAC

FUNDAMENTO JURÍDICO

Artículos 32 a 38 del Tratado CE después de la renumeración establecida en el Tratado de Amsterdam (1997).

OBJETIVOS

A. Propósito de la PAC: contexto histórico y características específicas de la oferta y la demanda agrícolas

En la época en que se estableció el mercado común en virtud del Tratado de Roma, en 1958, el sector agrícola de los seis países fundadores se distinguía por una fuerte intervención de los Estados, que intervenían en particular en la orientación y el control de la oferta, la fijación de precios de garantía, la ayuda directa a los ingresos de los agricultores, la comercialización de los productos y/o las estructuras agrícolas. Para incluir los productos agrícolas en la libre circulación de mercancías y mantener al mismo tiempo una intervención pública en el sector agrícola, había que suprimir los mecanismos de intervención nacionales incompatibles con el mercado común y traspasar al menos una parte al nivel comunitario: este fue el motivo fundamental de la creación de la política agrícola común.

Cabe señalar que varios Estados y el conjunto de organizaciones profesionales agrícolas deseaban que se mantuviera un elevado grado de intervención pública en la agricultura. Asimismo, la intervención en la agricultura se basaba en el principio, muy extendido por aquel entonces, de la especificidad del sector, que dependía en gran manera del clima y de las limitaciones geográficas, y experimentaba desequilibrios sistémicos entre la oferta y la demanda y, en consecuencia, una fuerte volatilidad de los precios y los ingresos.

En efecto, la agricultura se caracteriza por su dependencia de los recursos naturales, y extrae de ellos productos frescos, pertenecientes a una cadena de vida y destinados a satisfacer la necesidad más básica de la humanidad: alimentarse. La agricultura es, pues, una actividad económica que tiene lugar en pleno corazón del medio natural, que conserva el espacio y lo cultiva, pero que sufre también por las limitaciones territoriales y unas condiciones climáticas muy diversas.

Además, la agricultura debe hacer frente a la inestabilidad de los mercados: por una parte, la duración de los ciclos de producción y la firmeza de los factores de producción hacen que la oferta global de productos agrícolas sea muy rígida: por otro lado, la demanda alimentaria no es elástica, es decir, reacciona poco a las variaciones de los precios. Cuando la oferta es rígida a corto plazo, es la demanda la que determina el precio de mercado; dado que la demanda no es flexible, una oferta abundante provocará caídas de precios, y al contrario, cuando hay poca oferta, los precios suben. Todos esos elementos desembocan en una inestabilidad permanente de los mercados. Dadas las circunstancias, las autoridades públicas siempre tienen una clara tendencia a regular los mercados agrícolas y mantener los ingresos de los productores, una tendencia que la PAC ha heredado.

Aunque la agricultura no represente hoy en día más que una pequeña parte de la economía de los países desarrollados, incluida la UE (*4.2.10, cuadro II), la intervención pública se ha visto reforzada últimamente con unas políticas agro-rurales que han complementado las ayudas a la función tradicional de la actividad primaria, como la producción de productos alimenticios, otras dimensiones como el desarrollo sostenible, la gestión del territorio y del paisaje, la diversificación y revitalización de la economía rural o la producción de energía y biomateriales. La ayuda a las funciones no comercializables de la actividad agrícola, es decir, no remuneradas por el mercado, se ha convertido en un factor esencial de las políticas agrícolas y rurales más recientes, como la PAC.

B. Objetivos

El artículo 33 del Tratado CE establece los objetivos específicos de la PAC:

— incrementar la productividad agrícola, fomentando el progreso técnico, asegurando el desarrollo racional de la producción agrícola, así como el empleo óptimo de los factores de producción, en particular, de la mano de obra;

— garantizar así un nivel de vida equitativo a la población agrícola;

— estabilizar los mercados;

— garantizar la seguridad de los abastecimientos;

— asegurar al consumidor suministros a precios razonables.

Se trata de objetivos que son a la vez económicos [a), c), y d)]) y sociales [b) y e)], con los que se pretende salvaguardar los intereses de los productores y los consumidores. En la práctica, los objetivos de la PAC no han cambiado desde el Tratado de Roma, dado que su formulación es muy flexible y puede abarcar las numerosas reformas experimentadas a partir de los años ochenta (*4.2.2). Conviene señalar que, según la jurisprudencia consolidada, los objetivos de la PAC no se pueden alcanzar simultáneamente en su totalidad. En consecuencia, el legislador comunitario dispone de un amplio margen de discreción en la elección de los instrumentos y la ejecución de las reformas, en función de la evolución de los mercados y las prioridades establecidas por las instituciones europeas en un momento dado.

Junto a los objetivos específicos de la PAC establecidos en el artículo 33, varias disposiciones del tratado incorporan otros objetivos aplicables al conjunto de las políticas y acciones de la Unión Europea. En ese marco, la salud pública (artículo 152.1), la protección del consumidor (artículo 153.2), la cohesión económica y social (artículo 159) o la protección del medio ambiente (artículo 175) se convierten en objetivos de la PAC en su totalidad. Por otro lado, en un contexto de apertura y mundialización de los mercados, el artículo 131 establece los principios de la política comercial común aplicable a los intercambios de productos agrícolas. Finalmente, los principios de la competencia son objeto de derogación en el ámbito de la producción y el comercio de productos agrícolas debido a la especificidad estructural de la actividad primaria (artículo 36).

RESULTADOS GLOBALES

La PAC produjo resultados espectaculares en la medida en que la Comunidad pudo superar rápidamente la penuria alimentaria de los años cincuenta para, en primer lugar, alcanzar un nivel de autosuficiencia y, después, producir excedentes (coyunturales y estructurales), por diversas razones: un importante progreso técnico, la garantía de los precios a los productores, el proceso permanente de ampliación de la Unión, y, finalmente, la creciente apertura de los mercados hacia el exterior. Las limitaciones financieras, así como los cambios registrados en el sector agrícola comunitario y mundial en el decenio de 1980 comportaron una profunda transformación de la PAC. Así, a partir de las orientaciones propuestas en 1985 en el Libro Verde (documento que contiene los resultados de las reflexiones de la Comisión sobre las perspectivas de la PAC), de las medidas introducidas por el Acta Única (1986), de las decisiones adoptadas en el Consejo de febrero de 1988 y de las reformas de 1992 y 1999 (Agenda 2000) (*4.2.2), bajo los auspicios del acuerdo sobre agricultura de la Organización Mundial del Comercio (OMC) de 1994 (*4.2.7) se han definido los nuevos pilares de la PAC.

El 26 de junio de 2003, el Consejo de Ministros de Agricultura de la Unión alcanzó en Luxemburgo un acuerdo sobre la reforma radical de la PAC, basada en las propuestas de la Comisión presentadas el 23 de enero de 2003 (*4.2.2). Múltiples razones, tanto internas como externas, justificaban dicho cambio sustancial, sobre todo la necesidad de consolidar «el modelo agrícola europeo» en una UE ampliada, satisfacer las mayores exigencias de la sociedad, agrupar de nuevo a los agricultores y los contribuyentes asociándolos en un proyecto común caracterizado por un coste más aceptable y una gestión menos burocrática, mejorar la eficiencia económica de los instrumentos de política agrícola y, finalmente, tratar de lograr la compatibilidad con los acuerdos de la OMC, asegurando así que resultaran más legítimos en el ámbito internacional

LOS INSTRUMENTOS VIGENTES DE LA PAC

1. Visión general

Desde la importante reforma de 2003, aplicada en diversas fases (véase *4.2.2) los principales instrumentos de la PAC se basan en cinco textos básicos:

— Reglamento (CE) n° 1782/2003 que establece las reglas comunes para los regímenes de ayuda directa a favor de los agricultores europeos (DO L 270 de 21.10.2003) (*4.2.4);

— el Reglamento (CE) n° 1783/2003 relativo a la política de desarrollo rural (DO L 270 de 21.10.2003) (*4.2.5);

— el Reglamento (CE) n° 1290/2005 relativo a la financiación de la PAC en general a cargo de dos fondos, el FEAGA (Fondo europeo agrícola de garantía) y el Feader (Fondo europeo agrícola para el desarrollo rural) (DO L 209 de 11.8.2005) (*4.2.6);

— el Reglamento (CE) n° 1698/2005 relativo a la ayuda para el desarrollo rural por el Feader (DO L 277 de 21.10.2005) (*4.2.5 y *4.2.6);

— el Reglamento (CE) n° 1234/2007, por el que se crea una organización común de mercados agrícolas (OCM) y se establecen los mecanismos de regulación de 21 OCM sectoriales precedentes (DO L 299 de 16.11.2007) (*4.2.3).

2. Proceso de toma de decisiones en materia agrícola: instancias más destacadas en la aplicación de la PAC

El apartado 3 del párrafo 2 del artículo 37 del Tratado establece el procedimiento para la elaboración y la aplicación de la PAC, que se basa en: una propuesta de la Comisión; la opinión del Parlamento Europeo y, si es necesario, del Comité Económico y Social Europeo; así como en la decisión del Consejo, tomada por mayoría cualificada. Así pues, para el Parlamento Europeo se trata de un procedimiento de consulta simple que, a pesar de los nuevos procedimientos existentes (cooperación o codecisión) introducidos por el Acta Única, el Tratado de Maastricht o el Tratado de Amsterdam, no se ha modificado nunca.

Sin embargo, existen otras instancias que participan también en la ejecución de la PAC en el marco del procedimiento llamado de «comitología», que se remonta a 1961, cuando, con motivo del establecimiento de las primeras organizaciones comunes de mercado, se crearon varios comités. La Comisión pretendía entonces reservarse un amplio poder de decisión en la gestión de las OCM. Pero varios Estados miembros consideraban que este poder de decisión debía corresponder al Consejo. La fórmula de los comités constituyó en este sentido un compromiso entre ambas tendencias: la gestión se confiaría a la Comisión, pero esta debía contar con el dictamen de un comité compuesto por representantes de los Estados miembros y en el que las decisiones se tomaran por mayoría cualificada. Tres tipos principales de comité participan en la concepción y la aplicación de la política agrícola común: los comités de gestión (que se encargan de la organización de los mercados), los comités de reglamentación (que se encargan de las normas que se aplicarán en los ámbitos generales) y otros (comités consultivos socioeconómicos o científicos) (*1.3.8.).

En el marco de los procedimientos de los comités consultivos, las organizaciones profesionales de la Unión Europea, a través del Comité de las Organizaciones Profesionales Agrícolas de la UE (COPA) y del Comité General de Cooperación Agrícola de la UE (COGECA), participan de forma indirecta en el proceso comunitario de toma de decisiones.

PAPEL DEL PARLAMENTO EUROPEO

A. Medios de intervención

Como ya hemos indicado, desde el inicio de la PAC, el Parlamento Europeo solo tiene poder consultivo en materia de agricultura. Sin embargo, según jurisprudencia constante del Tribunal, la emisión de una opinión del Parlamento Europeo constituye una formalidad substancial y el hecho de no respetarla implica la nulidad del acto en cuestión. Además, el Parlamento Europeo, en virtud del principio de cooperación, no puede retrasar una opinión sobre una propuesta agrícola de la Comisión si sabe que es urgente.

B. Influencia

Pese a no disponer de competencias decisorias, el Parlamento ha ejercido una fuerte influencia en la elaboración de la PAC, recurriendo a métodos no vinculantes como el uso de los informes y las resoluciones de propia iniciativa.

Conviene remarcar que, después de la declaración del Consejo Europeo de 1997 a favor de un modelo agrícola europeo, el Parlamento Europeo ha mostrado en varias ocasiones su adhesión a dicho modelo agrícola (y alimentario) europeo, al carácter multifuncional, generalizado en el conjunto del territorio de la Unión ampliada y compatible con la apertura y la mundialización de los mercados. Este interés se ha manifestado especialmente en el marco del último proceso de reforma de la PAC (resoluciones de 30 de mayo de 2002 y de 7 de noviembre de 2002) y de las negociaciones multilaterales sobre agricultura en el seno de la OMC (Ronda de Doha), aún en curso (resoluciones de 13 de marzo de 2001, de 25 de octubre de 2001, de 13 de diciembre de 2001 y de 12 de febrero de 2003) (*4.2.8).

En este contexto, el Parlamento Europeo también se ha mostrado favorable a la integración de nuevos objetivos en el seno de la PAC con el fin de responder a los nuevos desafíos con que se enfrenta la actividad agrícola, como la calidad de los productos, la salud pública, el desarrollo sostenible, la cohesión económica y social, la protección del medio ambiente o la lucha contra el cambio climático.

Albert MASSOT

Agosto de 2008