Finansai

Biudžeto sudarymo procedūra

TEISINIS PAGRINDAS

EB steigimo sutarties 272 straipsnis, Euratomo sutarties 177 straipsnis.

Finansinio reglamento (2002 m. birželio 25 d. Tarybos reglamentas (EB, Euratomas) Nr. 1605/2002 dėl Europos Bendrijų bendrajam biudžetui taikomo finansinio reglamento (OL L 248, 2002 9 16) su pakeitimais, padarytais 2006 m. gruodžio 13 d. Tarybos reglamentu (EB, Euratomas) Nr. 1995/2006 (OL L 390, 2006 12 30)) 31–47 straipsniai.

2006 m. gegužės 17 d. Tarpinstitucinis susitarimas dėl biudžetinės drausmės ir patikimo finansų valdymo (OL C 139, 2006 6 14).

EP darbo tvarkos taisyklių IV priedas „Europos Sąjungos bendrojo biudžeto ir papildomų biudžetų svarstymui taikytinos procedūros“.

TIKSLAI

Biudžeto valdymo galios vykdomos apibrėžiant išlaidų pobūdį, tada nustatant metinę šių išlaidų ir joms padengti reikalingų pajamų sumą ir įgyvendinant biudžeto vykdymo kontrolę. Pačią biudžeto sudarymo procedūrą sudaro biudžeto parengimas ir jo priėmimas (išsamiau dėl vykdymo žr. *1.5.3., dėl kontrolės – *1.5.4.).

LAIMĖJIMAI

A. Bendrosios aplinkybės

Parlamentas ilgainiui tapo antrąja biudžeto valdymo institucija.

Iki 1970 m. biudžeto valdymo galios priklausė tik Tarybai, Parlamento vaidmuo buvo tik konsultacinis.

1970 m. balandžio 22 d. ir 1975 m. liepos 22 d. Sutartys išplėtė Parlamento biudžeto valdymo galias.

— 1970 m. Sutartyje, kuri buvo priimta jau nustačius Bendrijos nuosavų išteklių sistemą, Parlamentui buvo suteiktas lemiamas žodis dėl vadinamųjų neprivalomųjų išlaidų;

— 1975 m. Sutartyje Parlamentui buvo suteikta teisė atmesti visą biudžetą.

Sprendimus dėl biudžeto šiuo metu bendrai priima Parlamentas ir Taryba, tačiau Parlamento vaidmuo yra lemiamas: jam priklauso lemiamas žodis dėl neprivalomųjų išlaidų, kurios šiuo metu sudaro didžiąją išlaidų dalį (2008 m. bendrajame biudžete jos sudarė maždaug 67 proc. įsipareigojimų išlaidų ir 65 proc. mokėjimų išlaidų), jis taip pat patvirtina galutinį biudžetą ir gali jį atmesti.

B. Procedūros etapai

Biudžeto sudarymo procedūra nustatyta EB steigimo sutarties 272 straipsnyje, kuriame nurodoma etapų seka ir terminai, kurių privalo laikytis abi biudžeto valdymo institucijos: Taryba ir Parlamentas. Kaip nurodyta Sutartyje, biudžeto sudarymo procedūra trunka nuo metų, einančių prieš atitinkamus finansinius metus, sausio 1 d. iki gruodžio 31 dienos.

Vis dėlto nuo 1977 m. visos trys institucijos praktikoje laikosi pragmatiško tvarkaraščio, kuris buvo įtvirtintas Tarpinstitucinio susitarimo dėl biudžeto vykdymo tvarkos ir biudžeto sudarymo procedūros tobulinimo nuostatose. Šiuo metu biudžeto sudarymo procedūrą sudaro šie etapai:

1. Pirmasis etapas: Komisija rengia preliminarų biudžeto projektą

Parlamentas ir Taryba parengia gaires, kurios svarstomos trišaliame susitikime dėl biudžeto prioritetų ir ad hoc derinimo procedūros dėl privalomųjų išlaidų metu. Komisija parengia preliminarų biudžeto projektą ir ne vėliau kaip iki rugsėjo 1 d. (remiantis pragmatišku tvarkaraščiu – iki balandžio mėn. pabaigos) pateikia jį Tarybai ir Parlamentui. Nuo 2002 m., prieš parengiant preliminarų biudžeto projektą, priimamas sprendimas dėl metinės politikos strategijos (MPS).

Vėliau Komisija, atsižvelgdama į naujas aplinkybes, iš dalies gali pakeisti preliminarų biudžeto projektą ir pateikti taisomąjį raštą.

2. Antrasis etapas: Taryba sudaro biudžeto projektą

Pirmojo svarstymo metu, po derinimo su Europos Parlamento delegacija, Taryba kvalifikuotąja balsų dauguma sudaro biudžeto projektą ir ne vėliau kaip iki spalio 5 d. (remiantis pragmatišku tvarkaraščiu – iki liepos mėn. pabaigos) pateikia jį Parlamentui. Pirmojo svarstymo metu pradedama ad hoc derinimo procedūra dėl į biudžetą įtrauktinų privalomųjų išlaidų ir birželio mėn. pabaigoje surengiamas antrasis trišalis institucijų susitikimas.

3. Trečiasis etapas: pirmasis svarstymas Parlamente

Parlamentas per 45 dienas turi išreikšti savo poziciją.

Per šį laikotarpį jis gali patvirtinti biudžeto projektą arba nepareikšti nuomonės – abiem atvejais biudžetas laikomas galutinai patvirtintu, arba jį keisti:

— priimdamas neprivalomųjų išlaidų pakeitimus, kuriuos turi patvirtinti absoliuti visų Parlamento narių dauguma: „kvalifikuotoji dauguma“;

— arba pasiūlydamas privalomųjų išlaidų pataisas, kurias turi patvirtinti absoliuti balsavusių narių dauguma: „paprastoji dauguma“.

Iš dalies pakeistas projektas grąžinamas Tarybai.

4. Ketvirtasis etapas: antrasis svarstymas Taryboje

Taryba per 15 dienų turi surengti antrąjį svarstymą. Paprastai jis vyksta trečiąją lapkričio mėn. savaitę. Taryba gali:

— pritarti visiems Parlamento pakeitimams ir siūlomoms pataisoms – tuomet biudžetas bus laikomas galutinai patvirtintu;

— nepritarti Parlamento pakeitimams ir siūlomoms pataisoms. Tokiu atveju:

— Taryba priima galutinį sprendimą dėl siūlomų pataisų (susijusių su privalomosiomis išlaidomis): jei dėl siūlomos pataisos jokios institucijos bendros išlaidos nepadidėja, Taryba kvalifikuotąja balsų dauguma turi šią pataisą atmesti arba pakeisti – to nepadarius pataisa bus laikoma priimta; priešingu atveju, jei dėl siūlomos pataisos kurios nors institucijos bendros išlaidos padidėja, Taryba kvalifikuotąja balsų dauguma privalo tą pataisą priimti – to nepadarius siūloma pataisa bus laikoma atmesta;

— Taryba gali pakeisti Parlamento pakeitimus (susijusius su neprivalomomis išlaidomis) arba juos priimti.

Biudžeto projektas su pakeitimais maždaug lapkričio 22 d. grąžinamas Parlamentui.

5. Penktasis etapas: antrasis svarstymas Parlamente ir biudžeto priėmimas

Parlamentas per 15 dienų turi užbaigti antrąjį svarstymą.

— Jeigu per nurodytą laikotarpį Parlamentas neišreiškia savo pozicijos, biudžetas laikomas priimtu su Tarybos pataisytais pakeitimais.

— Jeigu Parlamentas visų savo narių balsų dauguma ir trijų penktadalių atiduotų balsų dauguma pakeičia arba atmeta Tarybos padarytus pataisas jo pakeitimams, laikoma, kad procedūra užbaigta, ir Parlamento pirmininkas paskelbia, kad biudžetas galutinai priimtas ir gali būti vykdomas.

— Parlamentas gali visų narių balsų dauguma ir dviejų trečdalių balsavusių narių balsų dauguma atmesti visą biudžetą. Šiuo atveju biudžeto sudarymo procedūra pradedama iš naujo, remiantis nauju biudžeto projektu. Kol nepatvirtintas naujasis biudžeto projektas, Bendrijoje taikoma „laikinųjų dvyliktųjų dalių“ sistema, t. y. asignavimai kas mėnesį gali sudaryti ne daugiau kaip vieną dvyliktąją praėjusių finansinių metų biudžeto asignavimų dalį.

6. Papildomi ir taisomieji biudžetai

Neišvengiamų, išimtinių arba nenumatytų aplinkybių atveju Komisija tais metais gali pasiūlyti iš dalies pakeisti patvirtintą biudžetą ir pateikti preliminarius taisomųjų biudžetų projektus.

Taisomieji biudžetai taip pat naudojami įtraukti praėjusių metų balansą į einamųjų metų biudžetą.

Taisomiesiems biudžetams galioja bendrajam biudžetui taikomos taisyklės.

C. Privalomosios ir neprivalomosios išlaidos

(*1.5.1.) (Šį skirtumą ketinama panaikinti Lisabonos sutartimi.)

1. Privalomosios išlaidos

Privalomųjų (t. y. Sutartyse numatytų kaip privalomų) ir neprivalomųjų (likusių) išlaidų atskyrimas apibrėžia biudžeto valdymo galių pasidalijimą tarp Parlamento ir Tarybos. Parlamentas priklauso lemiamas žodis dėl neprivalomųjų išlaidų (2008 m. biudžete jos sudarė 67 proc.), o Tarybai – dėl privalomųjų išlaidų (2008 m. biudžete jos sudarė 33 proc.).

Parlamentas gali tik siūlyti pataisas dėl privalomųjų išlaidų, dėl kurių lemiamą žodį taria Taryba. Vis dėlto, kaip matėme, jei dėl Parlamento siūlomų pataisų jokios institucijos bendros išlaidos nepadidėja, Taryba jas gali atmesti tik kvalifikuotąja balsų dauguma. To nepadarius pataisa bus laikoma priimta. Ši nuostata leidžia Parlamentui daryti įtaką net privalomosioms išlaidoms.

2. Neprivalomosios išlaidos

Parlamentui priklauso lemiamas žodis dėl šių išlaidų (2008 m. biudžete jos sudarė 67 proc.), t. y. per paskutinį svarstymą jis priima galutinį sprendimą dėl anksčiau savo patvirtintų pakeitimų. Vis dėlto Parlamento galias riboja maksimali išlaidų padidinimo norma.

3. (Maksimali) neprivalomųjų išlaidų padidinimo norma

EB steigimo sutarties 272 straipsnis, kuriame nustatyta biudžeto sudarymo procedūra, tam tikromis aplinkybėmis leidžia Parlamentui padidinti neprivalomąsias išlaidas iš dalies pakeičiant Tarybos biudžeto projektą ir laikantis maksimalios padidinimo normos, palyginti su ankstesniais finansiniais metais. Maksimalią padidinimo normą apskaičiuoja Komisija, remdamasi įvairiais makroekonominiais duomenimis, ir šią normą galima viršyti tik tada, jeigu tam pritaria Taryba. Remiantis Sutarties nuostatomis, ji nustato Parlamento veiksmų laisvę. Įsigaliojus Tarpinstituciniam susitarimui, didžiausia viršutinė finansinės programos riba pakeitė maksimalią padidinimo normą metinės biudžeto sudarymo procedūros metu.

4. Lisabonos sutartyje numatyta nauja biudžeto procedūra

Lisabonos sutartimi iš esmės pakeičiama biudžeto sudarymo procedūra – jai taikoma nauja Sutartyje apibrėžta Europos Sąjungos finansų struktūra. Naujoji procedūra bus paprastesnė ir skaidresnė.

Pataisos iš esmės susijusios su privalomųjų ir neprivalomųjų išlaidų skirtumo panaikinimu ‑ visoms išlaidoms bus galima taikyti tą pačią procedūrą.

Procedūra dar labiau supaprastinama, nes kiekvienoje institucijoje vyks tik vienas svarstymas, per kurį bus remiamasi Komisijos pateiktu (iki rugsėjo 1 d.) biudžeto projektu. Pirmiausia biudžeto projektą apsvarsto Taryba, turinti pareikšti poziciją iki spalio 1 dienos. Tarybos poziciją pranešus Parlamentui jis turi per 42 dienas ją patvirtinti (neveikimas laikomas patvirtinimu) arba priimti jos pakeitimus (visų narių balsų dauguma).

Jeigu EP priima Tarybos pozicijos pakeitimus, šaukiamas iš valstybių narių atstovų ir to paties EP narių skaičiaus sudarytas Taikinimo komitetas, išskyrus atvejį, kai Taryba per 10 dienų praneša EP, kad pritaria jo pakeitimams.

Tada Taikinimo komitetas turi 21 dieną susitarti dėl bendro teksto. Jeigu termino laikomasi, abi institucijos turi dar 14 dienų bendram tekstui patvirtinti, neveikimas laikomas patvirtinimu. Jeigu jos abi jį atmeta (arba jeigu Taikinimo komitete nepasiekiama sutarimo), procedūra baigiama ir Komisija turi pateikti naują biudžeto projektą. Tokia pati tvarka taikoma, jeigu projektą atmeta tik Parlamentas, net jeigu Taryba jį patvirtina. Tačiau jeigu jį atmeta Taryba, o EP patvirtina, EP visų narių balsų dauguma ir trijų penktadalių balsavusių narių dauguma vis tiek gali patvirtinti per svarstymą savo priimtus, bet Tarybos nepatvirtintus pakeitimus. Jeigu jis to nepadaro, bendrame (Taikinimo komiteto) tekste nurodytos sumos lieka ir biudžetas laikomas patvirtintu šiuo pagrindu.

EUROPOS PARLAMENTO VAIDMUO

A. Sutarties (272 straipsnio) suteiktos galios

Nuo 1975 m. Briuselio sutarties Parlamentas su Taryba dalijosi sprendimų priėmimo galias biudžeto klausimais. Parlamentas ir Taryba yra dvi biudžeto valdymo institucijos. Parlamentui priklauso lemiamas žodis dėl neprivalomųjų išlaidų, jis gali atmesti biudžetą, taip pat jis suteikia Komisijai biudžeto įvykdymo patvirtinimą.

Nuo to laiko 272 straipsnis nebuvo pakeistas; Parlamentas du kartus atmetė biudžetą (1979 m. gruodžio mėn. ir 1988 gruodžio mėn.); neprivalomųjų išlaidų dalis biudžete išaugo nuo 8 proc. 1970 m. biudžete iki 57 proc. 2005 m., ir iki 67 proc. įsipareigojimų asignavimų 2008 m. biudžete.

Komisijai Parlamento suteikiamas n-2 metų biudžeto įvykdymo patvirtinimas pagal EB steigimo sutarties 276 straipsnį (*1.5.4.) reiškia, kad turi būti išnagrinėtas biudžeto įvykdymas, o biudžeto įvykdymo patvirtinimo rezoliucijoje pareikštos Parlamento rekomendacijos turėtų padėti Komisijai biudžeto vykdymą tobulinti.

Lisabonos sutartimi stiprinama EP, kaip vienos iš dviejų biudžeto valdymo institucijų, pozicija. Faktiškai panaikinus privalomųjų ir neprivalomųjų išlaidų skirtumą Parlamentas vienodomis teisėmis su Taryba sprendžia dėl visų Europos Sąjungos išlaidų. EP pozicija tampa netgi stipresnė negu Tarybos, nes Taryba niekada negali patvirtinti biudžeto, jei jam prieštarauja Parlamentas, o EP tam tikromis aplinkybėmis gali tarti paskutinį žodį ir patvirtinti biudžetą prieš Tarybos valią (žr. pirmiau C.4). Vis dėlto atrodo, kad tai veikiausiai bus gana išimtinis atvejis ir labiau tiktų sakyti, kad apskritai naujoji biudžeto procedūra grindžiama tikru (nors ir specifiniu) bendru EP ir Tarybos sprendimu, priimtu vienodomis teisėmis dėl visų Europos Sąjungos išlaidų.

B. Tarpinstituciniai susitarimai dėl biudžetinės drausmės (TS, daugiametės finansinės programos) (*1.5.2.)

Po biudžeto krizių devintajame dešimtmetyje (kreipimosi į Teisingumo Teismą, vėluojančio biudžeto patvirtinimo, biudžeto atmetimo Parlamente, laikinų dvyliktųjų dalių taikymo), aštuntojo dešimtmečio teisinė, politinė ir institucinė pusiausvyra buvo iškraipyta. Institucijos siekė įveikti šiuos sunkumus ir 1982 m. paskelbė bendrą deklaraciją, parengė 1988 m. Tarpinstitucinį susitarimą dėl Suvestinio Europos akto įgyvendinimo (1988–1992), 1993 m. Tarpinstitucinį susitarimą 1993–1999 m. laikotarpiui, 1999 m. Tarpinstitucinį susitarimą 2000–2006 m. laikotarpiui ir 2006 m. Tarpinstitucinį susitarimą 2007–2013 m. laikotarpiui.

Šie vienas po kito priimti susitarimai parodė, kad dažnas konfrontacijas pakeitė tarpinstitucinės pamatinės nuostatos, kuriomis vadovaujamasi sudarant metinį biudžetą.

Jie labai patobulino biudžeto sudarymo procedūrą:

— oficialiai įtvirtindami tarpinstitucinį bendradarbiavimą trišaliuose susitikimuose ir derinimo posėdžiuose tarp įvairių biudžeto sudarymo etapų;

— numatydami specialias nuostatas prieštaravimų keliančiose srityse, pavyzdžiui, dėl išlaidų klasifikavimo, dėl finansinių nuostatų įtraukimo į teisines priemones, teisinius pagrindus, bandomuosius projektus ir parengiamuosius veiksmus (Parlamento iniciatyvas, neturinčias teisinio pagrindo), dėl išlaidų, susijusių su žuvininkystės susitarimais, BUSP finansavimu ir kt.);

— apribodami maksimalios padidinimo normos taisyklės taikymą;

— nustatydami sprendimų priėmimo priemones dėl papildomų išteklių, pavyzdžiui, dėl lankstumo priemonės, neatidėliotinos pagalbos rezervo, Europos prisitaikymo prie globalizacijos padarinių fondo, Europos solidarumo fondo arba dėl viršutinių daugiametės finansinės programos ribų peržiūrėjimo.

Nors daugiametės finansinės programos nepakeitė metinės biudžeto sudarymo procedūros, Tarpinstituciniuose susitarimuose buvo numatyta tam tikra bendro sprendimo procedūra biudžeto srityje, kuri leidžia Parlamentui įtvirtinti visavertės biudžeto valdymo institucijos vaidmenį, konsoliduoti institucijos patikimumą ir nukreipti biudžetą į jo politinius tikslus.

Lisabonos sutartimi bus oficialiai įtvirtinta daugiametė finansinė programa (Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo suvestinės redakcijos 312 straipsnis), kuri taps teisiškai privalomu aktu, priimtu taikant specialią teisės aktų leidybos procedūrą: šią programą, gavusi visų EP narių balsų dauguma patvirtintą Parlamento pritarimą, vieningai priims Taryba. Šiame straipsnyje taip pat numatyta, kad per visą procedūrą institucijos „imasi visų reikiamų priemonių, sudarančių sąlygas sėkmingai užbaigti procedūrą“ – taip įtvirtinamas EP vaidmuo palyginti su tradicinėmis pritarimo procedūromis ir didinama galimybė galutinai susitarti.

Be to, tame pačiame straipsnyje numatyta, kad ateityje daugiametę finansinę programą (DFP) Taryba tvirtins kvalifikuotąja balsų dauguma, jeigu Europos Vadovų Taryba vienbalsiai iš anksto suteiks leidimą taikyti tokią patvirtinimo tvarką. Turinio požiūriu būsimoji teisiškai privaloma DFP bus daugmaž panaši į dabartinį Tarpinstitucinį susitarimą. Jos laikotarpis bus mažiausiai 5 metai ir daugmaž supanašės su Parlamento ir Komisijos kadencijomis, kaip reikalaujama pagal demokratijos principą.

Lisabonos sutartyje taip pat nustatyta aiški pagrindinių finansinių Europos Sąjungos aktų hierarchija: daugiametėje finansinėje programoje turi būti laikomasi sprendime dėl nuosavų išteklių nustatytos ribos; metiniame biudžete turi būti laikomasi daugiametėje finansinėje programoje apibrėžtų ribų.

Jose-Luis Pacheco
Helmut Werner
2008 m. liepos mėn.