Europaparlamentet: förbindelser med de nationella parlamenten
De nationella parlamentens roll har förändrats i takt med den europeiska integrationen. Olika samarbetsinstrument för Europaparlamentet och de nationella parlamenten har tagits fram för att skapa en effektiv och demokratisk kontroll över EU:s lagstiftning på alla nivåer.
MÅL
A. Tanken bakom samarbetet
Genom den europeiska integrationen överförs vissa av medlemsstaternas ansvarsområden till gemensamma institutioner med beslutanderätt. Detta leder till att de nationella parlamentens roll som lagstiftare och budget- och kontrollmyndigheter minskar. Det är främst rådet som har tagit över de ansvarsområden som har flyttats från medlemsländerna till EU. Europaparlamentet har inte fått alla maktbefogenheter som det skulle behöva för att till fullo utöva sin parlamentariska roll i EU-frågor. Det har helt enkelt uppstått ett strukturellt ”demokratiskt underskott”.
Både Europaparlamentet och de nationella parlamenten har beklagat detta demokratiska underskott och försökt minska det:
— De nationella parlamenten har blivit allt mer oroade över sitt förlorade inflytande. En större nationell kontroll av regeringarnas åtgärder inom EU och ett närmande till Europaparlamentet ses som en möjlighet att återfå en del av det förlorade inflytandet och att tillsammans se till att EU byggs på demokratiska principer.
— Europaparlamentet anser för sin del att goda förbindelser med de nationella parlamenten skulle bidra till att stärka parlamentets legitimitet och att föra EU närmare medborgarna.
B. Utveckling av samarbetet
De nationella parlamentens roll har minskat i samma takt som den europeiska integrationen ökat, genom förstärkningen av gemenskapens skatte- och budgetbefogenheter 1970 och 1975, ökningen av antalet majoritetsomröstningar i rådet och Europaparlamentets utökade lagstiftningsbefogenheter med Europeiska enhetsakten 1987 och Maastrichtfördraget 1993. Med Maastrichtfördraget inrättades också den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) och samarbete inom rättsliga och inrikes frågor (RIF). Genom Amsterdamfördraget i oktober 1997 fick Europaparlamentet ökade lagstiftningsbefogenheter.
Fram till 1979 fanns det en organisatorisk koppling mellan Europaparlamentet och de nationella parlamenten eftersom ledamöterna i Europaparlamentet utsågs bland de nationella parlamentsledamöterna. De direkta valen av ledamöter till Europaparlamentet gjorde att denna koppling försvann, och under ett tiotal år fanns det nästan inga förbindelser mellan dem. Behovet av att återknyta förbindelserna blev uppenbara efter 1989, kontakter togs och man försökte skapa instrument för att ersätta de tidigare organisatoriska banden. Maastrichtfördraget bidrog till detta genom förklaring nr 13 och 14, där man betonar
— respekten för de nationella parlamentens roll i Europeiska unionens verksamhet (medlemsstaternas regeringar ska se till att de nationella parlamenten får information om lagstiftningsförslagen ”i god tid” och vid behov ska Europaparlamentet och de nationella parlamenten sammanträda),
— samarbetet mellan Europaparlamentet och de nationella parlamenten genom intensifierade kontakter, regelbundna möten och ömsesidiga resurser.
Under senare tid har de nationella parlamenten fått vissa möjligheter att kontrollera sina respektive regeringars åtgärder inom EU, antingen genom konstitutionella reformer, regeringsåtgärder eller ändringar av de egna arbetsmetoderna. De nationella parlamentsutskott som är specialiserade på EU-frågor har spelat en viktig roll för denna utveckling, i samarbete med Europaparlamentet.
I det protokoll om de nationella parlamentens roll i EU som bifogades Amsterdamfördraget uppmuntras de nationella parlamenten att öka sitt deltagande i EU:s verksamheter. I protokollet föreskrivs att samrådsdokument och lagstiftningsförslag från kommissionen snabbt ska vidarebefordras så att de nationella parlamenten ska kunna granska dem innan rådet fattar beslut. De nationella parlamentens roll tas dessutom upp i en deklaration till Nicefördraget (2000) och i en förklaring från Europeiska rådets möte i Laeken (2001). Även vid diskussionerna i konventet om Europas framtid (*1.1.4.) var detta en viktig fråga som behandlades av en av de 11 arbetsgrupperna. Konventet antog slutligen ett protokoll om de nationella parlamentens roll i EU, vilket bifogades fördraget om upprättande av en konstitution för Europa. I maj 2006 samtyckte Europeiska kommissionen till att alla nya förslag och samrådsdokument skulle överföras på elektronisk väg till de nationella parlamenten.
Lissabonfördraget kommer att införa ett nytt sätt för de nationella parlamenten att bevaka att subsidiaritetsprincipen följs i nya lagförslag. En majoritet av parlamenten kommer då att ha möjlighet att stoppa ett förslag från kommissionen. Det slutgiltiga beslutet tas dock av den lagstiftande myndigheten (Europaparlamentet och rådet). Fördraget innehåller också nya artiklar för att klargöra de nationella parlamentens roll inom EU (artiklarna 10 och 12 i EU-fördraget).
RESULTAT: SAMARBETSINSTRUMENTEN
A. Talmanskonferens för EU:s parlamentariska församlingar
Efter möten 1963 och 1973 infördes talmanskonferenser 1981, där de nationella parlamentens talmän och Europaparlamentets talman deltar. Ursprungligen hölls konferenserna vartannat år. De förbereds av generalsekreterarna och man tar upp konkreta frågor om samarbetet mellan de nationella parlamenten och Europaparlamentet.
De senaste åren har talmännen mötts årligen. Viktiga konferenser har under den senaste tiden hållits i Aten den 22–24 maj 2003 (om Europaparlamentets roll i ett utvidgat EU) och i Lissabon den 20-21 juni 2008 (om EU efter Lissabonfördraget).
Sedan 1995 har Europaparlamentet haft nära förbindelser med parlamenten i associerade länder och i anslutningsländer. Europaparlamentets och dessa parlaments talmän har träffats flera gånger för att diskutera anslutningsstrategier och andra aktuella frågor.
B. ECPRD – det europeiska centrumet för parlamentarisk forskning och dokumentation
Vid storkonferensen i Wien 1977 inrättades ECPRD (European Centre for Parliamentary Research and Documentation). Det är ett nätverk av dokumentations- och forskningsinstitutioner som bedriver ett nära samarbete för att underlätta tillgången till information (inklusive nationella databaser och databaser inom EU) och samordna forskningen så att man undviker dubbelarbete. Centrumet samlar in och distribuerar studier och har upprättat en webbplats för att förbättra informationsutbytet. En katalog underlättar kontakter mellan olika forskningsinstitutioner i medlemsstaterna. Centrumet administreras gemensamt av Europaparlamentet och Europarådet.
C. EU:s parlamentskonferens
Denna idé blev verklighet i Rom 1990 under namnet ”European assizes”. Parlamentskonferensen diskuterade gemenskapens framtid och vilka följder förslagen om den ekonomiska och monetära unionen och den politiska unionen skulle få för EU och EU:s medlemsstater. En särskilt viktig fråga var naturligtvis vilken roll Europaparlamentet och de nationella parlamenten skulle ha. I konferensen deltog 258 parlamentariker, varav 173 ledamöter från de nationella parlamenten och 85 ledamöter från Europaparlamentet. Detta initiativ har hittills inte fått någon uppföljare.
D. Konferensen mellan organen för gemenskaps- och EU-frågor vid Europeiska unionens parlament – COSAC
Denna konferens var ursprungligen en idé från den franska nationalförsamlingens ordförande. Sedan 1989 har konferensen var sjätte månad samlat de nationella organ som ansvarar för gemenskapsfrågor och sex ledamöter av Europaparlamentet, under ledning av två vice talmän med ansvar för förbindelserna med de nationella parlamenten. Konferensen sammankallas av parlamentet i det land som innehar EU-ordförandeskapet och förbereds gemensamt av Europaparlamentet och ordförandeskapstrojkan. Vid varje konferens behandlas de viktigaste frågorna som rör den europeiska integrationen.
COSAC är inte ett beslutande organ utan ett organ för samråd och samordning, som fattar sina beslut i samförstånd (konsensus). I protokollet till Amsterdamfördraget om de nationella parlamentens roll anges särskilt att COSAC kan lämna alla synpunkter som konferensen anser är lämpliga till EU-institutionerna. Synpunkterna från COSAC är inte bindande på något sätt för de nationella parlamenten och de behöver inte ta hänsyn till dem i sina ståndpunkter.
E. Samarbete
Majoriteten av Europaparlamentets ständiga utskott samråder med sina nationella motsvarigheter genom sammanträden där två eller flera parter deltar och genom besök av talmän eller föredragande.
Kontakterna mellan Europaparlamentets politiska grupper och de nationella parlamentens motsvarigheter har utvecklats olika långt beroende på vilka partier eller länder det gäller.
Det administrativa samarbetet utvecklas, bl.a. i form av praktikplatser inom Europaparlamentet och utbyten av tjänstemän. Ömsesidig information om parlamentariskt arbete, speciellt inom lagstiftningsområdet, får allt större betydelse.
Wilhelm Lehmann
07/2008