Biudžeto vykdymas

TEISINIS PAGRINDAS

EB steigimo sutarties 202, 274, 275 ir 279 straipsniai;

Euratomo sutarties 179 straipsnis.

TIKSLAI

Komisija turi laikytis Sutarčių, kurių sergėtoja ji yra, taip pat nuostatų ir nurodymų, išdėstytų Finansiniame reglamente ir konkrečiuose šios srities reglamentuose, sprendimuose ar direktyvose. Taip pat svarbu, kad lėšos būtų panaudojamos laikantis politikos gairių. Komisija vykdo biudžetą savo pačios atsakomybe (274 straipsnis), tačiau ją politiškai kontroliuoja Europos Parlamentas (*1.5.4.) ir prižiūri Audito Rūmai (*1.3.10.). Valstybės narės bendradarbiauja su Komisija norėdamos užtikrinti, kad asignavimai būtų naudojami pagal patikimo finansų valdymo principus, t. y. atsižvelgiant į ekonomiškumą, našumą, veiksmingumą.

VEIKIMO PRINCIPAI

A. Pagrindinis mechanizmas

Biudžeto vykdymas susideda iš dviejų pagrindinių operacijų: įsipareigojimų ir mokėjimų. Pirmiausia įsipareigojamos išlaidos, t. y. priimamas sprendimas panaudoti tam tikrą sumą iš konkrečios biudžeto eilutės konkrečiai veiklai finansuoti; kai nustatomi atitinkami teisiniai įsipareigojimai (pvz., sudaromos sutartys) ir suteikiama sutarta paslauga, padaromas darbas ar pristatomi atitinkami ištekliai, suteikiamas leidimas išlaidoms ir išmokamos priklausančios sumos.

B. Vykdomosios institucijos

Pagal Finansinio reglamento 54 straipsnį biudžetas gali būti vykdomas taikant centralizuotą valdymą (Komisijos tarnybos), pasidalijamąjį valdymą (Komisija ir valstybių narių institucijos), bendrą valdymą (kartu su tarptautinėmis organizacijomis) ir valdymą perduodant funkcijas (per Bendrijos sprendimu įsteigtas vykdomąsias žinybas).

Praktikoje didelę biudžeto dalį kasdien įgyvendina valstybės narės, ypač tas biudžeto sritis, kurios susijusios su žemės ūkiu (EŽŪOGF *4.2.6.) bei struktūriniais ir Sanglaudos fondais (Europos regioninės plėtros fondas *4.5.2.; Europos socialinis fondas *4.9.2.; Žvejybos orientavimo finansinis instrumentas (ŽOFI) *4.4.3.; Sanglaudos fondas *4.5.3.), ir valstybės kandidatės, gaunančios pasirengimo narystei pagalbą (*6.3.1.).

Tam tikrais atvejais Taryba gali tiesiogiai naudotis savo vykdomosiomis galiomis, tačiau paprastai ji suteikia Komisijai galias įgyvendinti taisykles, kurias Taryba priima taikydama komitologijos procedūrą (1999 m. birželio 28 d. Tarybos sprendimo 1999/468/EB, nustatančio Komisijos naudojimosi jai suteiktais įgyvendinimo įgaliojimais tvarką (OL L 184, 1999 7 17), iš dalies pakeisto 2006 m. liepos 17 d. Tarybos sprendimu 2006/512/EB (OL L 200, 2006 7 22), 202 straipsnis), t. y. padedant patariamiesiems, valdymo ir reguliavimo komitetams, kuriuos sudaro valstybių narių atstovai ir kuriems pirmininkauja Komisijos atstovas.

Jei valstybės narės netinkamai įgyvendina biudžetą, joms taikomos nuobaudos − tikrinamos ir patvirtinamos žemės ūkio išlaidų sąskaitos, po Komisijos atliktos kontrolės tikslinamos valstybių narių vyriausybių išleidžiamos biudžeto lėšos. Panašių priemonių imamasi siekiant užtikrinti, kad iš struktūrinių fondų būtų finansuojamos tik reikalavimus atitinkančios išlaidos.

Toks vykdymo būdas gali sukelti Tarybos ir EP bendradarbiavimo sunkumų. Iš tikrųjų, Taryba gali nuspręsti pasilikti teisę nustatyti išlaidas ar teisę keisti Komisijos nustatytas išlaidas, jei kompetentingas komitetas, kurį sudaro valstybių narių atstovai, prieitų išvadą, prieštaraujančią tam sprendimui.

Biudžeto vykdymą tam tikrose srityse dažnai kritikavo Audito Rūmai (*1.3.10.). Nuo Komisijos atsistatydinimo 1999 m. kovo mėn., reaguojant į pirmą Nepriklausomų ekspertų komiteto pranešimą, kuriame buvo pasmerktas jos neveiksmingumas ir netinkamas valdymas, Komisijoje buvo sukurta administracinės bei politinės atsakomybės grandis ir nustatyti finansinio valdymo standartai.

C. Įgyvendinimo taisyklės

1. Finansinis reglamentas

Finansinio reglamento išdėstymo nauja redakcija procesas, kuriame Parlamentas suvaidino esminį vaidmenį dėl savo su biudžetu susijusių įgaliojimų, buvo esminis Komisijos administracinės reformos elementas. Ankstesniajame reglamente (1977 m.) buvo nustatyta kiekvienos institucijos finansų kontrolieriaus vykdomos išankstinės kontrolės sistema. Šią sistemą pakeitė decentralizuota ex-ante ir a posteriori kontrolės sistema, pagal kurią generalinio direktorato leidimus išduodantis pareigūnas gali panaudoti lėšas, neprašydamas išankstinio finansų kontrolieriaus pritarimo. Tačiau šioms išlaidoms taikomi įvairūs kontrolės būdai, įskaitant ir susijusius su vidaus auditu. Finansinis reglamentas (2002 m. birželio 25 d. Tarybos reglamentas (EB, Euratomas) Nr. 1605/2002 dėl Europos Bendrijų bendrajam biudžetui taikomo finansinio reglamento (OL L 248, 2002 9 16) su pakeitimais, padarytais 2006 m. gruodžio 13 d. Tarybos reglamentu (EB, Euratomas) Nr. 1995/2006 (OL L 390, 2006 12 30)), turėtų būti aiškinamas kartu su Įgyvendinimo taisyklėmis (2002 m. gruodžio 23 d. Komisijos reglamentas (EB, Euratomas) Nr. 2342/2002, kuriame nustatomos išsamios Tarybos reglamento (EB, Euratomas) Nr. 1605/2002 (OL L 357, 2002 12 31) su pakeitimais, padarytais 2005 m. liepos 20 d. Komisijos reglamentu (EB, Euratomas) Nr. 1261/2005, (OL L 201, 2005 8 2), įgyvendinimo taisyklės).

Pagrindinė Komisijos biudžeto vykdymo ir vykdymo stebėsenos priemonė yra kompiuterizuota apskaitos sistema ABAC (kaupimo principu grindžiama apskaita, angl. accruals based accounting). Komisija pritaikė šią sistemą atsižvelgdama į reikalavimus, nustatytus naujajame Finansiniame reglamente. Šie pakeitimai susiję su perėjimu nuo grynaisiais pinigais pagrįstos apskaitos prie „kaupimu“ pagrįstos apskaitos. Ši apskaita suteikia galimybę užregistruoti apskaitos įvykius (pvz., teisinio įsipareigojimo prisiėmimą) tada, kai jie įvyksta, o ne tada, kai sumokami ar gaunami pinigai. Be to, Komisija ėmėsi veiksmų, kad tai atitiktų aukščiausius tarptautinius apskaitos standartus, ypač Tarptautinius viešojo sektoriaus apskaitos standartus (IPSAS, angl. International Public Sector Accounting Standards), kuriuos nustatė Tarptautinė apskaitininkų federacija (IFAC, angl. International Federation of Accountants).

2. Viešųjų pirkimų taisyklės

Svarbus biudžeto vykdymo aspektas yra Komisijos teisės aktų, taikomų viešųjų pirkimų sutartims (tiekimas, darbai ir paslaugos, *3.4.1.), laikymasis.

EUROPOS PARLAMENTO VAIDMUO

Pirma, Europos Parlamentas, kaip viena iš dviejų biudžeto valdymo institucijų, daro išankstinę įtaką Bendrijos biudžeto vykdymui, pagal biudžeto sudarymo procedūrą (*1.4.3.) teikdamas pakeitimus ir priimdamas sprendimus dėl lėšų skirstymo. EP gali prašyti naudotis rezerviniu biudžeto mechanizmu: biudžeto procedūros metu Komisija gali siūlyti perkelti išlaidų, kurių pagrindimas, pakankamumas ar įgyvendinimo sąlygos jos neįtikina, lėšas į rezervą (antraštinė dalis „Atidėjiniai“, Finansinio reglamento 43 straipsnis). Tiek EP, tiek Taryba turi pritarti pasiūlymams dėl perkėlimo (Finansinio reglamento 24 straipsnis).

Be to, nors biudžeto įvykdymo patvirtinimo procedūra (*1.5.4.) yra susijusi su finansiniais metais, kurie jau baigėsi prieš dvejus metus, ji leidžia EP kontroliuoti dabartinį biudžeto vykdymą ir jam daryti įtaką. Daug klausimų, kuriuos Komisijai užduoda Biudžeto kontrolės komitetas biudžeto įvykdymo patvirtinimo procedūros metu, yra susiję su biudžeto vykdymu, o patvirtinimo, kad biudžetas įvykdytas, rezoliucijoje, kuri sudaro neatskiriamą patvirtinimo sprendimo dalį, Komisijai nustatoma daug įpareigojimų ir rekomendacijų. Jų vykdymas aptariamas kituose pranešimuose.

Dar pažymėtina, kad iš esmės visose politikos srityse EP daro įtaką biudžeto vykdymui, atlikdamas teisėkūros ir su teisėkūra nesusijusią veiklą, pavyzdžiui, priimdamas pranešimus ir rezoliucijas arba pateikdamas klausimus žodžiu arba raštu Komisijai.

Pastaraisiais metais Parlamentas sustiprino politinę Komisijos kontrolę, imdamasis priemonių, kurios leidžia keistis informacija apie lėšų skyrimą ir neapmokėtus įsipareigojimus, t. y. teisinius įsipareigojimus, kurie dar nėra apmokėti. Neapmokėti įsipareigojimai gali tapti problema, jei jų susikaupia per ilgą laiką. Todėl EP ragina Komisiją tokius įsipareigojimus kontroliuoti.

Imamasi naujų priemonių, kurios turėtų leisti geriau stebėti biudžeto vykdymą ir pagerinti ES programų lėšų vertę. Siekdamas šio tikslo, EP remia su dideliais standartais susijusius veiklos pranešimus (Komisija juos rengia kartu su Bendrojo biudžeto projekto darbo dokumentais) ir reguliarius Bendrijos programų išlaidų veiksmingumo tyrimus.

Galiausiai reikėtų pasakyti, kad Europos Parlamentas ryžtingai rėmė Finansinio reglamento persvarstymą ir darė jam įtaką, taip pat 2006 m. gegužės 17 d. Tarpinstitucinio susitarimo (TS) dėl biudžetinės drausmės ir patikimo finansų valdymo (Daugiametė finansinė strategija *1.5.2.) sudarymą. Esminiai elementai yra biudžeto vykdymo tobulinimas, didinant skaidrumą ir Bendrijos finansavimo pranašumus piliečiams bei siekiant teisingos finansinių interesų apsaugos, administravimo išlaidų proporcingumo bei vartotojams palankių procedūrų pusiausvyros. Pagal minėtojo Tarpinstitucinio susitarimo 44 straipsnį pirmenybė bus teikiama patikimam finansų valdymui, siekiant, kad Audito Rūmų patikrinimo pareiškimas (*1.3.10.. ir *1.5.4.) būtų teigiamas.

Kaip paminėta pirmiau, 1999 m. birželio 28 d. komitologijos sprendimas 1999/468/EB buvo iš dalies pakeistas 2006 m. liepos 17 d. Tarybos sprendimu 2006/512/EB (OL L 200, 2006 7 22). Naująja „reguliavimo procedūra su tikrinimu“ Parlamentui suteikiama teisė tikrinti norminamojo pobūdžio priemones, kuriomis įgyvendinamas bendru sprendimu patvirtintas aktas, ir šias priemones atmesti absoliučia EP narių balsų dauguma. Taip stiprinamos Parlamento kontrolės galios.

Lisabonos sutarties (suvestinės redakcijos) 317 straipsnyje aiškiau negu EB sutarties 274 straipsnyje, kurį jis pakeistų, pabrėžiamos valstybių narių kontrolės ir audito pareigos vykdant ES biudžetą.

Anne Vitrey
Helmut Werner
2008 m. liepos mėn.