El Tratado de Niza y la Convención sobre el Futuro de Europa
Los «restos de Amsterdam» deberían haberse resuelto en el Tratado de Niza. Sin embargo, el Tratado solamente ha podido preparar de forma parcial a la Unión Europea de cara a las importantes ampliaciones al Este y al Sur que tuvieron lugar el 1 de mayo de 2004 y el 1 de enero de 2007. Por otra parte, la Convención sobre el futuro de Europea, presidida por Valéry Giscard d’Estaing, se esforzó por crear un nuevo fundamento jurídico para la Unión en forma de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa.
EL TRATADO DE NIZA
Firmado el 26 de febrero de 2001, entró en vigor el 1 de febrero de 2003.
A. OBJETIVOS
De conformidad con las conclusiones del Consejo Europeo de Helsinki (10 y 11 de diciembre de 1999), confirmadas en Niza en diciembre de 2000, la Unión Europea debía ser capaz, a partir de finales de 2002, de acoger a los nuevos Estados miembros que estuvieran preparados para la adhesión. Así, el 1 de mayo de 2004, la Unión Europea acogió a diez nuevos Estados miembros. La presencia de estos Estados, poco o moderadamente poblados, incrementa el peso relativo del conjunto de los Estados menos poblados en detrimento de los Estados de mayor población (únicamente la población de dos de los doce países candidatos a la adhesión supera la media de los antiguos Estados miembros). Por consiguiente, el Tratado de Niza tiene por objeto:
—hacer que las instituciones comunitarias sean más eficientes y legítimas;
—preparar a la Unión Europea para la gran ampliación hacia el Este.
B. ANTECEDENTES
Ciertos problemas institucionales se habían abordado en parte en las conferencias intergubernamentales de Maastricht y Amsterdam (*1.1.3.), pero no se habían podido resolver de forma satisfactoria («los restos de Amsterdam»). Eran los relativos a las dimensiones y la composición de la Comisión, la ponderación de los votos en el Consejo y la ampliación de la votación por mayoría cualificada. El Protocolo sobre las instituciones anexo al Tratado de Amsterdam preveía que, en caso de una ampliación que implicase la adhesión de menos de cinco países, la Comisión «estaría compuesta por un nacional de cada uno de los Estados miembros, siempre y cuando en esa fecha [de la adhesión] se hubiera modificado la ponderación de votos en el Consejo» (no se preveía el caso de una ampliación superior a cinco países).
El Consejo Europeo de Colonia (3 y 4 de junio de 1999) decidió, en consecuencia, que se debía convocar otra conferencia intergubernamental (CIG) a principios de 2000, para concluir a finales de ese mismo año. El mandato de la conferencia debía recoger las cuestiones institucionales que no se habían podido resolver en Amsterdam y las nuevas modificaciones del Tratado necesarias en ese contexto. A la vista de tal decisión y sobre la base de un informe de la Presidencia finlandesa, el Consejo Europeo de Helsinki estableció que el orden del día de la conferencia debía recoger los tres «restos de Amsterdam» más todas las modificaciones necesarias para preparar la ampliación.
C. CONTENIDO
La CIG se inauguró el 14 de febrero de 2000 y terminó en Niza el 10 de diciembre de 2000, alcanzando un acuerdo sobre las cuestiones institucionales mencionadas anteriormente y sobre otros puntos, a saber:
una nueva distribución de los escaños del Parlamento Europeo,
—una cooperación reforzada más flexible,
—el control de los derechos y valores fundamentales en el seno de la UE y, por último,
—el refuerzo del sistema judicial de la UE.
1. Ponderación de los votos del Consejo
Desde el principio de la CIG resultó evidente que la clave de cualquier acuerdo sería la naturaleza del futuro sistema de votación por mayoría cualificada utilizado en el Consejo. Al vincular el sistema de votación en el Consejo a la composición de la Comisión y, en parte, al reparto de los escaños en el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo se percató de que el principal imperativo de la cumbre era modificar el peso relativo de los Estados miembros y su capacidad de ejercer su influencia, asunto que ninguna CIG había abordado desde el Tratado de Roma.
En el Protocolo sobre las instituciones anexo al Tratado de Amsterdam se recogían dos métodos para definir la votación por mayoría cualificada: una nueva ponderación (adaptación del sistema en vigor) o la aplicación de una doble mayoría (de votos y población), solución propuesta por la Comisión y apoyada por el Parlamento.
La CIG escogió la primera opción y decidió que el número de votos atribuidos a cada Estado miembro se modificaría a partir del 1 de enero de 2005. En una Declaración anexa al Tratado también definió una posición común de la Unión para fijar el número de votos de los Estados candidatos en el marco de las negociaciones de adhesión. En una Unión de 15 Estados miembros, la mayoría cualificada debía obtenerse con 169 votos de un total de 237, es decir, el 71,3 % de los votos. En una Unión de 27 Estados miembros, la mayoría cualificada se obtiene con 255 votos de un total de 345, es decir, un 73,9 % de los votos. Las condiciones anteriores eran 62 votos de 87, es decir, un 71,27 % de los votos. Por consiguiente, durante el proceso de ampliación se elevó el umbral de la mayoría cualificada.
Por otra parte, para la adopción de una determinada medida, un Estado miembro podrá solicitar que se compruebe que la mayoría cualificada incluye como mínimo al 62 % de la población total de la Unión. En caso contrario, la decisión no se podrá adoptar.
Los votos se distribuyen del siguiente modo: 29 para Alemania, el Reino Unido, Francia e Italia; 27 para España y Polonia; 14 para Rumanía; 13 para los Países Bajos; 12 para Grecia, la República Checa, Bélgica, Hungría y Portugal; 10 para Suecia, Bulgaria, y Austria; 7 para Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Lituania y Eslovaquia; 4 para Letonia, Eslovenia, Estonia, Chipre y Luxemburgo; y 3 para Malta (345 en total).
Aunque el número de votos aumentó para todos los Estados miembros, el peso de los Estados miembros más poblados disminuyó: antes suponía el 55 % de los votos y quedó reducido al 45 % a partir de la adhesión de los nuevos miembros y al 44,5 % desde el 1 de enero de 2005. Las nuevas disposiciones, como la «red de seguridad» demográfica, deberían demostrar aquí toda su utilidad.
2. La Comisión
a) Composición
Desde 2005, la Comisión cuenta con un único Comisario por Estado miembro. A partir del momento en que se firme el tratado de adhesión del 27º Estado miembro, el Consejo deberá tomar una decisión por unanimidad sobre:
—el número de Comisarios,
—las disposiciones necesarias para implantar un sistema de rotación, puesto que los Estados miembros reciben el mismo trato en lo que se refiere a la secuencia y al período de permanencia de sus nacionales en la Comisión y cada Comisión debe reflejar las diferentes características demográficas y geográficas de los Estados miembros.
b) Designación
El Consejo Europeo designa al Presidente de la Comisión por mayoría cualificada. Una vez aprobada tal designación por el Parlamento Europeo, el Consejo decide también por mayoría cualificada la designación, de acuerdo con el Presidente, de los demás miembros de la Comisión. Tras una nueva votación en el PE para aprobar la composición del conjunto de la Comisión, el Consejo nombra oficialmente al Presidente y los Comisarios por mayoría cualificada.
c) Organización interna
El Tratado de Niza continúa una evolución iniciada en Amsterdam, concediendo amplios poderes al Presidente de la Comisión sobre la organización de esta institución. El Presidente distribuye las responsabilidades entre los Comisarios y puede redistribuir tales responsabilidades en el transcurso de su mandato. Asimismo, elige a los Vicepresidentes y decide su número. El nuevo Tratado instituye de este modo una jerarquía de competencias en el seno de la Comisión.
3. El Parlamento Europeo
a) Composición
El Tratado de Amsterdam había fijado el número máximo de diputados al PE en 700, en principio con carácter definitivo. Sin embargo, en Niza el Consejo Europeo consideró necesario, ante la perspectiva de la ampliación, revisar el número de diputados por Estado miembro, así como el número total de diputados. La nueva composición del PE también se utilizó para compensar la ponderación de los votos en el Consejo.
El Tratado de Niza estableció el número máximo de diputados al PE en 732. Para la legislatura 2004‑2009 se asignó a cada uno de los 25 Estados miembros un número de escaños equivalente a la suma de los que se le atribuyen en la Declaración nº 20 anexa al Acta Final del Tratado y al número de escaños resultante de la atribución de los 50 escaños que no se asignarán a Bulgaria ni a Rumanía. El número de escaños atribuidos a los Estados miembros existentes se ha reducido en 91 (de 626 a 535). Únicamente Alemania y Luxemburgo conservan el mismo número de diputados. Esta reducción solo se aplicará al Parlamento Europeo elegido en 2009.
Como durante la legislatura 2004-2009 han ingresado nuevos Estados miembros en la Unión, se permite que el número máximo de 732 escaños en el PE pueda superarse temporalmente para acomodar a los diputados de los países que se han integrado en el Parlamento tras las elecciones europeas de 2004.
b) Competencias
Tanto el PE como el Consejo, la Comisión y los Estados miembros podrán interponer recursos contra los actos del Consejo, la Comisión o el BCE por falta de competencia, incumplimiento de un requisito fundamental de procedimiento, violación del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea o de cualquier norma legal relativa a su ejecución, o abuso de poder.
A raíz de una propuesta de la Comisión, el artículo 191 se transformó en el fundamento jurídico para la adopción, por el procedimiento de codecisión, de un estatuto de los partidos políticos europeos y de las normas relativas a su financiación. El Consejo aprobará por mayoría cualificada el Estatuto de los diputados al PE, excepto las disposiciones relativas al régimen fiscal al que se someten los diputados o ex diputados.
Las facultades del PE han aumentado gracias a una ligera ampliación del ámbito de aplicación del procedimiento de codecisión y a la necesidad de su dictamen conforme para el establecimiento de una cooperación reforzada en los ámbitos incluidos en la codecisión. Por otra parte, se pedirá al PE su opinión cuando el Consejo se pronuncie sobre el riesgo de una grave violación de los derechos fundamentales en un Estado miembro.
4. La reforma del sistema judicial
a) El Tribunal de Justicia
El Tribunal de Justicia está formado, como ya sucedía anteriormente, por un juez de cada Estado miembro. Sin embargo, puede deliberar con diferentes composiciones: puede reunirse en salas (compuestas por tres o cinco jueces), en una Gran Sala (once jueces) o como Tribunal en pleno. El Consejo puede decidir por unanimidad aumentar el número de abogados generales, que sigue siendo de ocho. Aunque el Tribunal de Justicia sigue siendo competente para examinar los asuntos que le sean remitidos como cuestión prejudicial, su estatuto recogerá la posibilidad de delegar en el Tribunal de Primera Instancia una serie de categorías de asuntos diferentes de los recogidos en el artículo 225 del Tratado CE.
b) El Tribunal de Primera Instancia
Las competencias del Tribunal de Primera Instancia se amplían, especialmente, a determinadas categorías de cuestiones prejudiciales. El Consejo decidirá por unanimidad acerca de la creación de salas jurisdiccionales. Una declaración prevé la creación rápida de una sala jurisdiccional competente para resolver en primera instancia en disputas entre la Comunidad y sus funcionarios. Todas estas disposiciones prácticas, especialmente las competencias del Tribunal de Primera Instancia, se recogen a partir de ahora en el propio Tratado.
5. Procedimientos legislativos
Aunque un número considerable (27) de nuevas políticas y disposiciones se somete ahora al régimen de votación por mayoría cualificada en el Consejo, la codecisión se ha ampliado únicamente a algunos ámbitos menores (artículos 13, 62, 63, 65, 157, 159 y 191 del Tratado CE; en relación con el artículo 161 se requiere el dictamen conforme).
6. Cooperación reforzada
En Niza, la idea esencial fue compensar la insuficiente ampliación del voto por mayoría cualificada y evitar el bloqueo de la toma de decisiones tras la ampliación.
Como en el caso del Tratado de Amsterdam, el Tratado de Niza contiene disposiciones generales, aplicables a todos los casos de cooperación reforzada, y disposiciones específicas del pilar en cuestión. Sin embargo, mientras que el Tratado de Amsterdam reservaba la cooperación reforzada al primer y segundo pilar, el de Niza prevé la posibilidad de este tipo de cooperación para los tres pilares.
Como sucedía anteriormente, la cooperación reforzada constituye un último recurso. En relación con esta cuestión, sin embargo, el Tratado de Niza introduce dos cambios: anteriormente, las cooperaciones reforzadas solo podían iniciarse «en caso de que los objetivos de los Tratados no pudieran alcanzarse mediante la aplicación de las disposiciones pertinentes» (artículo 43 del Tratado UE), pero en el futuro solo podrán iniciarse «en caso de que haya quedado sentado en el seno del Consejo que los objetivos que se les hayan asignado no pueden alcanzarse, en un plazo razonable, mediante la aplicación de las disposiciones pertinentes de los Tratados». La remisión al Consejo Europeo ya no será posible y el concepto de «plazo razonable» aclara la fórmula demasiado flexible del artículo 43 del Tratado UE.
El papel del PE en el procedimiento de autorización se ha reforzado. De conformidad con el tercer pilar, el derecho del Parlamento a ser informado se ha convertido en consulta obligatoria. En el primer pilar, la consulta sigue siendo la norma general, pero el dictamen conforme del Parlamento se requiere en todos los ámbitos en que la cooperación reforzada se refiere a una cuestión sometida al procedimiento de codecisión.
7. Protección de los derechos fundamentales
Se ha añadido un apartado al artículo 7 del Tratado UE en relación con las decisiones en caso de «violación grave y persistente» de los derechos fundamentales por parte de un Estado miembro, con vistas a abordar los casos en los que, sin existir una vulneración evidente de los derechos fundamentales, exista un «riesgo claro» de violación de tales derechos. El Consejo, por mayoría de cuatro quintos de sus miembros y previo dictamen conforme del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de tal riesgo y dirigirá
recomendaciones adecuadas al Estado miembro en cuestión.
D. PAPEL DEL PARLAMENTO EUROPEO
Como en conferencias intergubernamentales anteriores, el PE participó activamente en la preparación de la CIG de 2000. Manifestó su punto de vista sobre
el orden del día de la conferencia, así como los avances y los objetivos de la misma, en las resoluciones aprobadas el 3 de febrero y el 13 de abril de 2000. El Parlamento también manifestó su opinión sobre el contenido y el alcance jurídico de la Carta de los Derechos Fundamentales aprobando una resolución y una decisión (Resolución sobre la elaboración de una Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y Decisión de 14 de noviembre de 2000 sobre la aprobación del proyecto de Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea).
En su Resolución de 31 de mayo de 2001 sobre el Tratado de Niza y el futuro de la Unión, el Parlamento Europeo criticó duramente el Tratado y le reprochó sobre todo no haber preparado de forma adecuada la próxima ampliación. No obstante, expresó su satisfacción por las reformas sustanciales introducidas en la estructura y el funcionamiento del sistema judicial que debían mantener la unidad del Derecho comunitario y reforzar de ese modo el papel judicial de la Unión.
El PE consideró que el buen funcionamiento de la UE dependería de los resultados del debate sobre el futuro de Europa anunciado en una declaración anexa al Tratado, que culminará en una reforma del Tratado prevista para 2004. A propósito de ello, el Parlamento exigió que la celebración de la próxima CIG se desarrolle sobre la base de unas pautas radicalmente diferentes de las del modelo tradicional: un proceso transparente, abierto a la participación de los diputados al Parlamento Europeo, los parlamentos nacionales y la Comisión, así como a la contribución de los ciudadanos, que debería culminar en un documento de
carácter constitucional.
LA CONVENCIÓN SOBRE EL FUTURO DE EUROPA
A. FUNDAMENTO JURÍDICO
De conformidad con la Declaración nº 23
de 11 de diciembre de 2000 anexa al Tratado de Niza, el Consejo Europeo de Laeken decidió organizar una Convención que reuniese a los principales interesados en el debate sobre el futuro de la Unión Europea.
B. OBJETIVOS
Debía preparar de la forma más transparente posible la próxima CIG abordando las cuatro cuestiones principales ligadas al desarrollo de la UE: un mejor reparto de competencias, la simplificación de los instrumentos de la Unión, un mayor grado de democracia, transparencia y eficacia, así como la elaboración de una Constitución para los ciudadanos europeos.
C. ESTRUCTURA
1. La Convención
—1 Presidente (el Sr. Giscard D’Estaing),
—2 Vicepresidentes (los Sres. Amato y Dehaene),
—15 representantes de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros,
—30 representantes de los parlamentos nacionales de los Estados miembros (2 por Estado miembro),
—16 diputados al Parlamento Europeo,
—2 miembros de la Comisión Europea.
Los países candidatos a la adhesión también podían participar en los debates en las mismas condiciones, pero no impedir un posible consenso que pudiera surgir entre los Estados miembros. La Convención contaba, por lo tanto, con un total de 105 miembros.
2. El Praesidium de la Convención
Además del Presidente y los Vicepresidentes, el Praesidium incluía a 9 miembros de la Convención:
—los representantes de todos los Gobiernos que debían ejercer la presidencia del Consejo durante la Convención (España, Dinamarca y Grecia),
—2 representantes de los parlamentos nacionales (el Sr. Bruton y la Sra. Stuart),
— 2 diputados al Parlamento Europeo (los Sres. Hänsch y Méndez de Vigo),
—2 miembros de la Comisión Europea (los Sres. Barnier y Vitorino).
También incluía a un «representante invitado» designado por los países candidatos a la adhesión, el Sr. Peterle, diputado al Parlamento esloveno.
Los trabajos de la Convención fueron impulsados por el Praesidium.
3. La Secretaría de la Convención
La composición de la Secretaría era la siguiente: un Secretario General, una Secretaria General adjunta, un portavoz, un Gabinete del Presidente (2 miembros) y 15 funcionarios procedentes de los servicios del Consejo, el PE y la Comisión. La Secretaría asistía a los miembros de la Convención en todos los aspectos relacionado con su labor.
4. Organización de los trabajos de la Convención
Los trabajos de la Convención se desarrollaron en tres fases:
—una «fase de escucha»: determinación de las expectativas y necesidades de los Estados miembros, así como de la sociedad europea;
—una fase de reflexión: análisis de las distintas opiniones expresadas;
—una fase de formulación de propuestas: elaboración de propuestas sobre la base de los debates celebrados.
La primera fase comenzó en febrero de 2002 con la puesta en marcha de la Convención y concluyó el 14 de junio de 2002 con la creación de 11 grupos de trabajo para avanzar en determinados temas que no se podían abordar de forma detallada en las sesiones plenarias.
A finales de 2002, los grupos de trabajo (sobre «subsidiariedad», «Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea», «personalidad jurídica», «parlamentos nacionales», «competencias complementarias», «gobernanza económica», «acción exterior», «defensa», «simplificación», «libertad, seguridad y justicia» y «Europa social») presentaron sus conclusiones a la Convención. El Praesidium, por su parte, presentó un anteproyecto de Constitución Europea el 28 de octubre de 2002.
Durante el primer semestre de 2003, la Convención elaboró y debatió en diversas etapas un texto que se convirtió en el proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. En el transcurso de las 26 sesiones plenarias de la Convención, el Praesidium escuchó 1 812 intervenciones de sus miembros, el sitio Internet de la Convención recibió 692 250 visitas, 97 000 de las cuales únicamente en el mes de junio de 2003, y los miembros de la Convención presentaron 5 995 enmiendas al texto de varios artículos.
La parte I (principios e instituciones, 59 artículos) y la parte II (Carta de los Derechos Fundamentales, 54 artículos) se presentaron ante el Consejo Europeo de Salónica el 20 de junio de 2003. La parte III (políticas, 338 artículos) y la parte IV (disposiciones finales, 10 artículos) se presentaron a la Presidencia italiana el 18 de julio de 2003. A ello se añaden cinco protocolos y una declaración.
El 18 de junio de 2004, la conferencia intergubernamental aprobó el texto con una serie de enmiendas, especialmente en relación con las disposiciones institucionales y los ámbitos de aplicación de la mayoría cualificada. No obstante, se ha conservado la estructura esencial del proyecto de la Convención.
Wilhelm Lehmann
Julio de 2008