Evolución histórica de la integración europea

Los Tratados de Maastricht y Amsterdam

EL TRATADO DE MAASTRICHT

El Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, entró en vigor el 1 de noviembre de 1993.

ESTRUCTURA DE LA UNIÓN

Al constituir una Unión Europea, el Tratado de Maastricht supone una nueva etapa en el proceso de creación de «una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa». La Unión tiene su fundamento en las Comunidades Europeas (*1.1.1. y *1.1.2), completadas con las políticas y formas de cooperación establecidas por el Tratado de la Unión Europea. La Unión tiene un marco institucional único, compuesto por el Consejo Europeo, el Parlamento Europeo, el Consejo de Ministros, la Comisión, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas. El Consejo Europeo tiene como tarea definir las orientaciones políticas generales. El Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas, que en sentido estricto son las únicas instituciones comunitarias, ejercen sus competencias de conformidad con lo dispuesto en los Tratados. El Consejo, la Comisión y el Parlamento Europeo están asistidos por un Comité Económico y Social Europeo y un Comité de las Regiones, ambos con funciones consultivas. De conformidad con lo dispuesto en el Tratado, se ha creado un Sistema Europeo de Bancos Centrales y un Banco Central Europeo que completan la lista de instituciones financieras junto con las ya existentes del grupo BEI, que son el Banco Europeo de Inversiones y el Fondo Europeo de Inversiones.

LAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN

El Tratado de Maastricht confirió ciertas competencias a la Unión creada por el mismo, las cuales se clasifican en tres grupos conocidos comúnmente como «pilares»:

— El primer pilar está constituido por las Comunidades Europeas, que constituyen el marco en el que las instituciones comunitarias ejercen las competencias en los ámbitos regulados por el Tratado gracias a la transferencia de soberanía por parte de los Estados miembros.

— El segundo pilar está formado por la política exterior y de seguridad común prevista en el título V del Tratado de la Unión Europea.

— El tercer pilar está constituido por la cooperación en los ámbitos de la justicia y los asuntos de interior prevista en el título VI del Tratado de la Unión Europea.

Las disposiciones de los títulos V y VI establecen una cooperación de carácter intergubernamental que utiliza las instituciones comunes y que está dotada de algunos elementos supranacionales, en particular la asociación de la Comisión y la consulta del Parlamento Europeo.

A. La Comunidad Europea (primer pilar)

La Comunidad tiene como misión asegurar un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas, un alto nivel de empleo y de protección social,la igualdad entre los hombres y las mujeres, un crecimiento sostenible y no inflacionista, un alto grado de competitividad y de convergencia de los resultados económicos, un elevado nivel de protección del medio ambiente, la elevación de los niveles y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros. La Comunidad persigue estos objetivos, dentro de los límites de las competencias que le han sido confiadas, mediante el establecimiento de un mercado común y las medidas conexas contempladas en el artículo 3 del Tratado CE, así como mediante el establecimiento de la política económica y de la moneda única previstas en el artículo 4. La acción de la Comunidad debe respetar el principio de la proporcionalidad y, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, el principio de la subsidiariedad (artículo 5 del Tratado CE).

B. La política exterior y de seguridad común (PESC) (segundo pilar)

La Unión tiene la misión de definir y realizar una política exterior y deseguridad, según un método de carácter intergubernamental (*6.1.1.). Los Estados miembros están obligados a apoyar activamente y sin reservas esta política, con espíritu de lealtad y solidaridad mutua. Sus objetivos son los siguientes:

— la defensa de los valores comunes, de los intereses fundamentales y de la independencia e integridad de la Unión, de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas;

— el fortalecimiento de la seguridad de la Unión en todas sus formas;

— el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional, de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas, con los principios del Acta final de Helsinki y con los objetivos de la Carta de París, incluidos los relativos a las fronteras exteriores;

— el fomento de la cooperación internacional;

— el desarrollo y la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.

C. La cooperación en los ámbitos de la justicia y los asuntos de interior (tercer pilar)

La Unión tiene el cometido de elaborar una acción común en estos ámbitos según un método de carácter intergubernamental (*4.11.1.) con objeto de llevar a cabo el objetivo de ofrecer a los ciudadanos un nivel elevado de protección en un espacio de libertad, seguridad y justicia.

Abarca los siguientes ámbitos:

— normas para el cruce de fronteras exteriores de la Comunidad y refuerzo de los controles;

— lucha contra el terrorismo, la delincuencia, el tráfico de drogas y el fraude internacional;

— cooperación judicial en materia civil y penal;

— creación de una Oficina Europea de Policía (Europol) dotada de un sistema de intercambio de información entre las policías nacionales;

— lucha contra la inmigración irregular;

— política común de asilo.

EL TRATADO DE AMSTERDAM

El Tratado de Amsterdam, por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos, firmado en Amsterdam el 2 de octubre de 1997, entróen vigor el 1 de mayo de 1999.

A. Ampliación de las competencias de la Unión

1. La Comunidad Europea

— En cuanto a los objetivos, se ha considerado especialmente importante alcanzar un desarrollo equilibrado y sostenible y un elevado nivel de empleo.

— Se ha creado un mecanismo de coordinación de las políticas de empleo de los Estados miembros, así como la posibilidad de introducir determinadas medidas comunitarias en este ámbito.

— Se ha incluido el Acuerdo sobre la política social en el Tratado CE, con algunas mejoras (se ha suprimido el opt-out).

— En adelante, la política comunitaria se aplicará a importantes ámbitos que hasta entonces dependían del «tercer pilar», tales como el asilo, la inmigración, el cruce de las fronteras exteriores, la lucha contra el fraude y la cooperación aduanera, así como a una parte de la cooperación de conformidad con los acuerdos Schengen, que la Unión y las Comunidades han aprobado en su totalidad.

2. La Unión Europea

— Se refuerza la cooperación intergubernamental en los ámbitos de la cooperación judicial y policial, mediante la definición de objetivos y tareas precisas, así como mediante la creación de un nuevo instrumento jurídico análogo a una directiva.

— Se han introducido modificaciones en los ámbitos de las políticas de medio ambiente, de la salud pública y de la protección de los consumidores.

— Se han introducido nuevas disposiciones relacionadas con problemas específicos, tales como los servicios de interés general, la diversidad cultural y el uso de las lenguas, y el régimen aplicable a las regiones ultraperiféricas, regiones insulares y a los países y territorios de ultramar.

— Posteriormente, se han desarrollado los instrumentos de la política exterior y de seguridad común, en particular mediante la creación de un nuevo instrumento, la estrategia común, cuya puesta en marcha tendría que decidirse, en principio, por mayoría; de un nuevo cargo, el Secretario General del Consejo responsable de la PESC; y de una nueva estructura, la Unidad de planificación y de alerta rápida. En materia de seguridad, una referencia a las denominadas «misiones de Petersberg» define el alcance de eventuales acciones comunes futuras.

— En materia de política económica exterior, el Consejo ha sido facultado para ampliar el ámbito de aplicación a los servicios y derechos de la propiedad industrial.

B. Fortalecimiento del Parlamento Europeo

1. El poder legislativo

a) El procedimiento de codecisión se amplió a quince fundamentos jurídicos ya existentes en el Tratado CE:

— artículo 12: prohibición de toda discriminación,

— artículo 18: libre circulación de los ciudadanos de la Unión,

— artículo 42: libre circulación de los trabajadores,

— artículo 47, apartado 1: reconocimiento de diplomas,

— artículo 67: procedimientos en materia de visados,

— artículo 71: política de transportes, incluido el transporte aéreo,

— artículo 141, apartado 3: igualdad de retribución para un mismo trabajo,

— artículo 148: aplicación del Fondo Social,

— artículo 150, apartado 4: medidas de formación profesional,

— artículo 153, apartado 4: protección de los consumidores,

— artículo 156: redes transeuropeas («restantes medidas»),

— artículo 162: aplicación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional,

—artículo 172: ejecución de los programas marco de investigación,

— artículo 175, apartado 3: medidas de protección del medio ambiente,

— artículo 179: cooperación al desarrollo;

así como a ocho fundamentos jurídicos nuevos:

— artículo 129: medidas de fomento en el ámbito del empleo,

— artículo 135: cooperación aduanera,

— artículo 137, apartado 2: política social,

— artículo 152, apartado 4: protección de la salud, medidas en los ámbitos veterinario y fitosanitario,

— artículo 255: principios que regulan el acceso a los documentos,

— artículo 280: lucha contra el fraude,

— artículo 285: estadísticas comunitarias,

— artículo 286: establecimiento de un organismo de vigilancia responsable de controlar la protección de las personas respecto del tratamiento de datos.

Así pues, el procedimiento se aplica en la gran mayoría de los ámbitos legislativos.

b) A excepción de la política agrícola y de la política de competencia, el procedimiento de codecisión se aplica a todos los ámbitos legislativos en los que el Consejo está facultado para tomar decisiones por mayoría cualificada. Existen cuatro casos en los que el procedimiento de codecisión va siempre unido a la exigencia de unanimidad en el Consejo (artículos 18, 42 y 47 y artículo 151 sobre la política cultural, que no se ha modificado). Los demás ámbitos legislativos sujetos a unanimidad no requieren codecisión (el artículo 166 sobre los programas marco de investigación, anteriormente sujeto a unanimidad, ha pasado a requerir la mayoría cualificada).

c) En el marco del procedimiento de codecisión simplificado (artículo 251), el Parlamento y el Consejo se convierten en órganos colegisladores prácticamente en pie de igualdad, principalmente por la nueva posibilidad de adoptar un acto en primera lectura en caso de acuerdo entre las dos ramas de la autoridad legislativa, y por la supresión del poder del Consejo de imponer unilateralmente su posición en tercera lectura. No obstante, sigue faltando una solución satisfactoria a los problemas planteados por la delegación de los actos de ejecución; la declaración nº 31 se limita a encargar a la Comisión la presentación de una nueva propuesta en materia de comitología.

2. El poder de control

— Además del voto de aprobación al que se somete colegiadamente la Comisión, el Parlamento Europeo también debe proceder, previamente, al voto de aprobación de la personalidad a la que se proponga nombrar Presidente de la futura Comisión (artículo 214).

— En el marco de la aplicación del Derecho comunitario, el Tratado de Amsterdam confirma expresamente la protección de los derechos fundamentales, garantizada hasta la fecha por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. El Tratado añade un mecanismo de sanciones políticas que pueden aplicarse en caso de violación grave y persistente, por parte de un Estado miembro, de los principios sobre los que se basa la Unión (libertad, democracia, derechos humanos y Estado de Derecho).

3. Elección y Estatuto de los diputados

En lo referente al procedimiento para la elección del Parlamento Europeo por sufragio universal directo (artículo 190), la Comunidad está facultada para establecer principios comunes, lo que se añade a su poder, ya existente, para adoptar un procedimiento uniforme. En el mismo artículo se ha insertado un fundamento jurídico que permite adoptar un estatuto único de los diputados al Parlamento Europeo. No obstante, sigue faltando una disposición que permita adoptar medidas destinadas al desarrollo de los partidos políticos a escala europea (artículo 191).

C. Cooperación reforzada

Por primera vez, los Tratados constitutivos contienen disposiciones generales que permiten a un determinado número de Estados miembros, en ciertas condiciones, recurrir a las instituciones comunes para organizar una cooperación reforzada entre ellos. Esta facultad se añade a los casos de cooperación reforzada regulada por disposiciones específicas, como la unión económica y monetaria, la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia y la integración del acervo Schengen. Los ámbitos que pueden ser objeto de una cooperación reforzada son el tercer pilar y, en condiciones particularmente restrictivas, los ámbitos que no son competencia exclusiva de la Comunidad. Las condiciones que toda cooperación reforzada debe cumplir, así como los mecanismos de decisión previstos, se han establecido de manera que garanticen que esta nueva modalidad del proceso de integración continúa siendo una solución excepcional y que, en cualquier caso, solo puede aplicarse con el fin de avanzar, y no de retroceder, en el proceso de integración.

D. Simplificación

El Tratado de Amsterdam suprime toda disposición de los Tratados europeos que haya quedado caduca u obsoleta con el paso del tiempo, evitando que esta supresión afecte a los efectos jurídicos que se derivaban, en el pasado, de dichas disposiciones. Asimismo, prevé una nueva numeración de los Tratados. Por motivos jurídico-políticos, el Tratado se firmó y ratificó en forma de enmiendas a los Tratados en vigor.

E. Reformas institucionales en la perspectiva de la ampliación

— El Tratado de Amsterdam ha fijado en 700 el número máximo de diputados al Parlamento Europeo, conforme a la petición de esta institución (artículo 189).

— La composición de la Comisión y la cuestión de la ponderación de los votos figuran en un «Protocolo sobre las instituciones» anexo al Tratado. Según las disposiciones de este, en una Unión ampliada a un máximo de veinte Estados miembros, la Comisión estará compuesta por un nacional de cada uno de los Estados miembros, siempre y cuando en esa fecha se haya modificado la ponderación de votos en el Consejo. Aun así, al menos un año antes de la adhesión del vigesimoprimer Estado miembro, una nueva CIG deberá llevar a cabo una revisión completa de las disposiciones institucionales de los Tratados.

— Sin duda alguna, numerosos fundamentos jurídicos nuevamente creados por el Tratado de Amsterdam prevén el voto por mayoría cualificada en el Consejo [véase más arriba y las decisiones sobre las orientaciones en materia de empleo (artículo 128, apartado 2) y sobre las regiones ultraperiféricas (artículo 299, apartado 2)]. No obstante, entre las políticas comunitarias existentes, solo en el ámbito de la política de investigación se contemplan nuevos casos de voto por mayoría cualificada (artículos 166 y 172). En el Tratado CE, solo 44 artículos requieren aún la unanimidad, de los cuales 20 se refieren a ámbitos legislativos tales como la armonización fiscal (artículo 93), la aproximación de las legislaciones (artículo 94), la cultura (artículo 151), la política industrial (artículo 157), los Fondos Estructurales (artículo 161), y algunos aspectos de la política medioambiental (artículo 175).

F. Otros asuntos

— El acervo de la práctica comunitaria en la aplicación del principio de subsidiariedad queda recogido en un protocolo al respecto.

— Se ha mejorado la transparencia mediante la inclusión de nuevas disposiciones sobre el acceso a los documentos (artículo 255) y sobre un mayor acceso a los trabajos del Consejo en el ámbito legislativo (artículo 207, apartado 3).

PAPEL DEL PARLAMENTO EUROPEO

Las conferencias intergubernamentales requieren su consulta previa. El Parlamento también interviene en estas conferencias de acuerdo con fórmulas ad hoc; en las tres últimas estuvo representada, dependiendo del caso, por su Presidente o por dos de sus miembros.

Roberta Panizza

Julio de 2008