Toissijaisuusperiaate

OIKEUSPERUSTA

EY:n perustamissopimuksen 5 artiklan 2 alakohta sekä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen johdanto-osan kahdestoista kappale ja 2 artiklan 2 alakohta

TAVOITTEET

Niillä aloilla, joilla yhteisöllä ei ole yksinomaista toimivaltaa, toissijaisuusperiaatteella pyritään säilyttämään jäsenvaltioiden kyky tehdä päätöksiä ja toimia. Toisaalta toissijaisuusperiaate oikeuttaa yhteisön puuttumisen asiaan, silloin kun jäsenvaltiot eivät pysty toteuttamaan tavoitteita tyydyttävällä tavalla ”ehdotetun toimen laajuudesta ja vaikutuksista johtuen”. Toissijaisuusperiaatteella säilytetään myös jäsenvaltion kyky ryhtyä toimiin sellaisilla aloilla, joilla ei voida toimia tehokkaammin yhteisön tasolla. Tämän periaatteen ottamisella Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen on haluttu tuoda yhteisön toimivallan käyttöä mahdollisimman lähelle kansalaisia.

TOTEUTUS

A. Alkuperä ja historia

Toissijaisuusperiaate on virallisesti vakiinnutettu osaksi yhteisön lainsäädäntöä sisällyttämällä se Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (Maastrichtin sopimuksen) 5 artiklan 2 alakohtaan. Kuitenkin jo EHTY:n perustamissopimuksen (1951) 5 artiklassa määrätään, että yhteisö puuttuu tuotantoon ja markkinoihin vain olosuhteiden pakosta. Periaate on lisäksi Euroopan yhtenäisasiakirjan voimaantulon (1987) yhteydessä otettu ETY:n perustamissopimuksen 130 r artiklaan nimenomaisesti ympäristöalan osalta, vaikkei sitä mainitakaan tällä nimellä. Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi 21. helmikuuta 1995 antamassaan tuomiossa (Kok. II-289, kohta 331), ettei toissijaisuusperiaate ollut ennen Euroopan unionista tehdyn sopimuksen voimaantuloa yleinen oikeusperiaate, jonka perusteella yhteisön toimintojen lainmukaisuutta olisi voitu tarkastella.

Amsterdamin sopimuksessa ei ole muutettu EY:n perustamissopimuksen 5 artiklan 2 kohdan toissijaisuusmääräysten sanamuotoa, mutta sen myötä Euroopan yhteisön perustamissopimukseen lisättiin pöytäkirja toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamisesta. Edinburghissa 1992 sovitut toissijaisuusperiaatteen soveltamissäännöt olivat sopimusten ulkopuolella, mutta toissijaisuuspöytäkirjan ansiosta ne ovat nyt oikeudellisesti sitovia ja tarkistettavissa.

Lissabonin sopimuksessa korvataan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 5 artikla Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklaan kirjatulla toissijaisuusperiaatteella, jossa kumotun artiklan ilmaukset säilytetään ja niihin lisätään toissijaisuusperiaatteen alueellinen ja paikallinen ulottuvuus. Lisäksi vuoden 1997 pöytäkirja toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamisesta korvataan Lissabonin sopimuksessa uudella samannimisellä pöytäkirjalla, jonka tärkein uudistus on se, että jäsenvaltioiden kansanedustuslaitokset osallistuvat toissijaisuusperiaatteen noudattamisen valvontaan.

B. Määritelmä

1) Toissijaisuusperiaatteen yleisenä tarkoituksena on taata alemmalle viranomaiselle tietty riippumattomuus ylempään viranomaiseen nähden samoin kuin paikalliselle viranomaiselle keskushallintoon nähden. On siis kysymys toimivaltuuksien jakautumisesta eri viranomaisten välillä ja näin ollen periaatteesta, joka muodostaa liittovaltioiden institutionaalisen perustan.

2) Toissijaisuusperiaate ohjaa toimivallan jakoa yhteisön ja jäsenvaltioiden välillä. Toisaalta se estää yhteisön puuttumisen asiaan, silloin kun jäsenvaltiot voivat tehokkaasti hoitaa asian kansallisesti, alueellisesti tai paikallisesti. Toisaalta toissijaisuusperiaatteen mukaan toimivalta siirtyy yhteisölle asioissa, joita jäsenvaltiot eivät pysty hoitamaan tyydyttävällä tavalla.

3) EY:n perustamissopimuksen 5 artiklan 2 kohdan sisältämän toissijaisuusperiaatteen nojalla toimivalta kuuluu Euroopan unionin toimielimille kolmen edellytyksen täyttyessä:

a) Kyseessä ei ole yksinomaan yhteisön toimivaltaan kuuluva ala.

b) Jäsenvaltiot eivät pysty saavuttamaan suunnitellun toiminnan tavoitteita tyydyttävällä tavalla.

c) Toimi voidaan sen laajuuden tai vaikutusten takia toteuttaa paremmin yhteisön tasolla.

C. Soveltamisala

1) Soveltaminen

Toissijaisuusperiaatteen soveltamista voidaan tarkastella kahdesta näkökulmasta. Aloilla, joilla yhteisöllä on perustamissopimuksen nojalla jaettu toimivalta jäsenvaltioiden kanssa, toissijaisuusperiaate toimii kriteerinä tämän toimivallan käytölle (toimivallan käytön rajoittaminen). Aloilla, joilla perustamissopimus ei anna Euroopan yhteisölle toimivaltaa, toissijaisuusperiaatekaan ei laajenna sitä (ei toimivallan laajennusta).

2) Rajaamisen vaikeus

Toissijaisuuden periaatetta sovelletaan vain yhteisön ja jäsenvaltioiden yhteisen toimivallan aloilla. Sitä ei näin ollen sovelleta yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan eikä myöskään yksinomaiseen kansalliseen toimivaltaan kuuluvilla aloilla. Toimivaltuuksien rajaaminen on tosin häilyvää, koska esimerkiksi yhteisön toimivaltaa voidaan laajentaa EY:n perustamissopimuksen 308 artiklan nojalla, jos yhteisön toiminta vaikuttaa tarpeelliselta perustamissopimuksen päämäärien saavuttamiseksi. Yhteisön yksinomaisen toimivallan rajaaminen on vaikeaa erityisesti siitä syystä, että perussopimuksissa tehdään rajaus tehtäväkuvauksen avulla eikä viittaamalla määrättyihin aloihin.

Myös yhteisöjen tuomioistuin on useissa perussopimuksiin perustuvissa päätöksissään tunnustanut tietyt toimivaltuudet (joita ei ole määritelty perussopimuksissa) yksinomaisiksi ja määritellyt ne sellaisiksi, mutta se ei ole kuitenkaan nimenomaisesti luetellut tällaisia toimivaltuuksia.

Koska toissijaisuusperiaatteen soveltamista varten ei siis ole käytettävissä selkeitä rajauksia, sen tulkitseminen on jatkossakin vaihtelevaa. Samalla yhteisö pyrkii kuitenkin myös selvästi rajoittamaan toimintansa perussopimusten tavoitteisiin liittyviin asioihin ja varmistamaan uusia toimia koskevien päätösten tekemisen mahdollisimman lähellä kansalaisia. Tätä toissijaisuusperiaatteen ja kansalaisläheisyyden välistä yhteyttä korostetaan myös erityisesti Maastrichtin sopimuksen johdannossa.

Lissabonin sopimuksen tultua voimaan toissijaisuusperiaatteen tulkinnassa ei enää pitäisi olla ristiriitoja. Uudessa sopimuksessa määritellään alat, joilla sovelletaan yksinomaista ja jaettua toimivaltaa. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen konsolidoidun toisinnon 4 artiklan 2 kohdassa luetellaan seuraavat jaettuun toimivaltaan kuuluvat politiikanalat: sisämarkkinat; sosiaalipolitiikka; taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus; maatalous ja kalastus meren elollisten luonnonvarojen säilyttämistä lukuun ottamatta; ympäristö; kuluttajansuoja; liikenne; Euroopan laajuiset verkot; energia; vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue; kansanterveyteen liittyvät yhteiset turvallisuuskysymykset tässä sopimuksessa määriteltyjen näkökohtien osalta.

3) Toteuttaminen

Toissijaisuusperiaate koskee kaikkia unionin toimielimiä. Käytännön merkitystä sillä on erityisesti neuvostolle, parlamentille ja komissiolle. Lissabonin sopimus vahvistaa jäsenvaltioiden kansanedustuslaitosten ja yhteisöjen tuomioistuimen osuutta toissijaisuusperiaatteen noudattamisen tarkistamisessa.

D. Kansallisten parlamenttien valvontaoikeus

Lissabonin sopimukseen sisältyy ennakkovaroitusjärjestelmä, jonka mukaan jäsenvaltioiden parlamentit voivat kahdeksan viikon ajan esittää komissiolle lausuntojaan lakiehdotuksista, jotka komission on esitettävä niille samaan aikaan kuin Euroopan parlamentille ja neuvostolle. Jos kolmasosa kansallisista parlamenteista esittää perustellun mielipiteensä siitä, että lakiehdotus ei ole toissijaisuusperiaatteen mukainen, komission on tarkasteltava ehdotustaan uudelleen ja esitettävä perustelut halutessaan tukea ehdotusta (”keltainen kortti”). Kun kyseessä on vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alaan kuuluva lakiehdotus, riittää, että neljäsosa kansallisista parlamenteista vastustaa lakiehdotusta toissijaisuusperiaatteen rikkomisen perusteella. Jos yksinkertainen enemmistö jäsenvaltioiden parlamenteista on sitä mieltä, että lakiehdotus on toissijaisuusperiaatteen vastainen (”oranssi kortti”) ja jos komissio ei muuta kantaansa, asia siirtyy neuvostolle ja parlamentille, jotka esittävät mielipiteensä ensimmäisessä käsittelyssä. Jos lakiehdotus ei niiden mielestä ole toissijaisuusperiaatteen mukainen, se voidaan hylätä neuvoston jäsenten 55 prosentin enemmistöllä tai Euroopan parlamentin jäsenten enemmistöllä.

Kaikilla kansallisten parlamenttien kamareilla on oikeus osallistua toissijaisuusperiaatteen noudattamisen tarkistamiseen.

E. Oikeudellinen tarkistettavuus

EY:n perustamissopimuksen 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti toissijaisuusperiaate on periaatteessa oikeudellisesti tarkistettavissa. Yhteisön toimielimillä on kuitenkin periaatetta soveltaessaan laaja harkintavalta, jota yhteisöjen tuomioistuimen on kunnioitettava. Yleisesti ottaen voidaan sanoa, että tuomioistuimen toimivalta vähenee vastaavasti, kun jäsenvaltiot osallistuvat tehokkaasti suunnitellun toiminnan laajuutta ja sisältöä koskevaan päätöksentekoon, kun toiminnan tarpeellisuutta pohditaan perusteellisesti ja kaikkien osapuolten edut huomioon ottaen ja kun asiaankuuluvia toimielimiä ja oikeudellisia elimiä kuullaan asianmukaisesti (myös alueellisia ja paikallisia viranomaisia).

Tuomioissaan 12. marraskuuta 1996 (asia C-84/94, Kok. I-5755) ja 13. toukokuuta 1997 (asia C-233/94, Kok. I-2405) yhteisöjen tuomioistuin totesi, että toissijaisuusperiaatteen noudattaminen kuuluu EY:n perustamissopimuksen 253 artiklan mukaisen perusteluvelvollisuuden piiriin. Perusteluvelvollisuutta sovelletaan silloinkin, kun periaatetta ei nimenomaan mainita säädöksen johdanto-osassa, mutta johdanto-osasta kokonaisuudessaan ilmenee, että sitä on sovellettu.

Lissabonin sopimuksen toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamista koskevassa pöytäkirjassa täsmennetään, että säädösten laillisuuden valvonnassa yhteisöjen tuomioistuimella on toimivalta ratkaista toissijaisuusperiaatteen rikkomisesta nostetut kumoamiskanteet. Tällaisen kanteen jäsenvaltio voi nostaa parlamenttinsa puolesta maansa perustuslain niin salliessa.

Myös alueiden komitealla tulee olemaan oikeus kanteen nostamiseen tapauksissa, joissa sitä olisi pitänyt kuulla.

EUROOPAN PARLAMENTIN ROOLI

1) Toiminta

Euroopan parlamentti on jo vuosia puoltanut toissijaisuusperiaatetta. Se oli periaatteen käyttöönoton alullepanijana, kun se hyväksyessään luonnosta sopimukseksi Euroopan unionista 14. helmikuuta 1984 ehdotti määräystä, jonka nojalla jäsenvaltiot voivat toimia aloilla, joilla unionilla ja jäsenvaltioilla on EY:n perustamissopimuksen mukaisesti yhteinen toimivalta, silloin kun tätä alaa koskevaa yhteisön lainsäädäntöä ei ole olemassa. Ehdotuksessa korostetaan lisäksi, että yhteisö ottaisi vain sellaisia tehtäviä, joiden hoitaminen yhteisesti on tehokkaampaa kuin yksittäisten jäsenvaltioiden erillisin toimin.

Parlamentti on ottanut nämä toissijaisuusperiaatetta koskevat ehdotukset uudelleen esiin useissa päätöslauselmissaan (esimerkiksi 23. marraskuuta 1989, 14. joulukuuta 1989, 12. heinäkuuta 1990, 21. marraskuuta 1990 ja 18. toukokuuta 1995 annetut päätöslauselmat), joissa se vahvistaa puoltavansa toissijaisuusperiaatteen soveltamista Euroopan unionissa ja vaatii keskustelua toissijaisuusperiaatteen tulkinnasta ja soveltamisesta.

2) Sopimus toimielinten välisestä yhteistyöstä

Parlamentin aloittama keskustelu ja Edinburghissa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston toissijaisuutta, avoimuutta ja demokratiaa koskevat päätelmät sekä parlamentin 18. marraskuuta 1992 antama päätöslauselma johtivat sopimuksen tekemiseen 25. lokakuuta 1993 neuvoston, parlamentin ja komission välillä. Sopimus tuo selkeästi esille näiden kolmen toimielimen määrätietoisen etenemisen tässä asiassa. Kaikki kolme toimielintä ovat siten sitoutuneet noudattamaan toissijaisuusperiaatetta.

Sopimuksen tavoitteena on säännellä yksityiskohtaisesti toissijaisuusperiaatteen soveltamismenettelyjen avulla yhteisön toimielimille perussopimuksissa annettuja toimivaltuuksia perussopimuksissa määrättyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. Sopimus sisältää seuraavat määräykset:

– Komissio noudattaa toissijaisuusperiaatetta käyttäessään aloiteoikeuttaan ja osoittaa noudattaneensa sitä. Sama koskee parlamenttia ja neuvostoa EY:n perustamissopimuksen 192 artiklan ja 208 artiklan niille antamien toimivaltuuksien rajoissa.

– Komission säädösehdotusten perusteluihin sisältyy ehdotuksen perustelu toissijaisuusperiaatteeseen nähden.

– Jos neuvosto tai parlamentti tekee muutoksen komission tekstiin, tulee muutokseen liittää toissijaisuusperiaatetta koskeva perustelu siinä tapauksessa, että muutos johtaa unionin toiminta-alan muuttumiseen.

Kaikki kolme toimielintä tutkivat sisäisten menettelyjensä mukaisesti säännöllisesti, onko suunniteltu toiminta sekä oikeudellisten keinojen valinnan että ehdotuksen sisällön suhteen sopusoinnussa toissijaisuutta koskevien määräysten kanssa. Parlamentin työjärjestyksen 34 artiklan mukaan parlamentti kiinnittää lainsäädäntöehdotusta käsitellessään erityistä huomiota perusoikeuksien kunnioittamiseen sekä toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteeseen.

Tämän sopimuksen ohella komissio on muun muassa Eurooppa-neuvoston Edinburghin kokouksessa sitoutunut perustelemaan kaikki säädösehdotuksensa toissijaisuusperiaatteen soveltamisen valossa, perumaan yksittäisiä ehdotuksia tai korjaamaan niitä sekä tarkistamaan voimassa olevat säädökset. Komission on lisäksi tarkoitus laatia vuosittain periaatteen noudattamista koskeva kertomus.

Maaliskuun 13. päivänä 1997 Euroopan parlamentti antoi päätöslauselman toissijaisuusperiaatteen soveltamista koskevista komission kertomuksista vuosilta 1994, 1995 ja 1996. Parlamentti korosti päätöslauselmassaan toissijaisuusperiaatteen sitovuutta ja muistutti, että se on tuomioistuimen tulkinnan alainen ja ettei periaatteen soveltaminen saa haitata unionin yksinomaisten toimivaltuuksien harjoittamista. Yhteisön säännöstöä ei kuitenkaan saa kyseenalaistaa toissijaisuusperiaatteen varjolla. Parlamentti katsoo 8. huhtikuuta 2003 antamassaan päätöslauselmassa, että toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden täytäntöönpanoon liittyvät erimielisyydet olisi ratkaistava mieluummin poliittisesti 25. lokakuuta 1993 tehdyn toimielinten välisen sopimuksen perusteella, mutta se ottaa kuitenkin huomioon tulevaisuutta käsittelevän valmistelukunnan käsittelemät ehdotukset, joiden mukaan kansallisten parlamenttien pitäisi osallistua toissijaisuutta koskevien kysymysten seurantaan ennakkovaroitusjärjestelmän kautta. Se korostaa, että unionin toimielinten ja jäsenvaltioiden on jatkuvasti seurattava keskitetysti, alueellisesti sekä paikallisesti toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamista.

D-kohdassa kuvaillun kaltainen ennakkovaroitusjärjestelmä on tosiaankin otettu Lissabonin sopimukseen.

Roberta Panizza
7/2008