Gemenskapsrättens källor och räckvidd

RÄTTSLIGA GRUNDER

— Fördraget om Europeiska unionen.

— Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.

— Gemenskapens sekundära eller härledda rättsakter (artikel 49 i EG-fördraget).

— Oskriven gemenskapsrätt.

— Internationella avtal.

MÅL

Målet är att skapa en rättsordning för EU som gör det möjligt att förverkliga de mål som anges i fördragen.

RESULTAT

A. Primär gemenskapsrätt

*1.1.1 - *1.1.3.

B. Sekundär gemenskapsrätt

1. Allmänt

De typer av rättsakter som står till gemenskapens förfogande enligt artikel 249 i EG-fördraget är förordningar, direktiv, beslut, rekommendationer och yttranden. Sådana rättsakter är självständiga gemenskapsrättsliga instrument och saknar koppling till nationella eller internationella rättsinstrument. EU:s institutioner kan genomföra dessa rättsinstrument endast om fördragen tillskriver dem denna rätt (principen om tilldelning av befogenheter). De enskilda rättsakterna (med undantag för rekommendationer och yttranden, som inte är bindande) måste grunda sig på konkreta bestämmelser i fördragen (detta gäller även för de rättigheter som följer ur fördragen). Om fördragen inte innehåller de nödvändiga befogenheterna kan eventuellt den extra befogenhetsbestämmelse som finns i artikel 308 i EG-fördraget tillämpas. Den uppräkning som görs i artikel 249 i EG-fördraget är inte uttömmande. Utöver de uppräknade rättsakterna finns det även en rad andra typer av rättsakter såsom resolutioner, förklaringar samt organisatoriska och interna åtgärder, vars benämning, struktur och rättsverkan bestäms av enskilda bestämmelser i fördragen eller fördragens allmänna rättsliga sammanhang. I övrigt är rättskaraktären hos en åtgärd som en EU-institution antar inte beroende av dess officiella benämning utan av dess mål och materiella innehåll. Innan en rättsakt antas har även vitböcker, grönböcker och handlingsprogram betydelse. Genom dessa dokument kommer de olika EU-institutionerna och framför allt kommissionen oftast överens om mer långsiktiga målsättningar (t.ex. vitboken om den inre marknaden).

2. De olika rättsakterna inom den sekundära gemenskapsrätten

a. Förordningar

Förordningar har allmän giltighet, är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. Förordningarna utgör ”gemenskapens lagar” och ska till fullo efterlevas av dem de avser (enskilda individer, medlemsstater, EU:s institutioner). En förordning är omedelbart giltig i alla medlemsstater, utan att den behöver bli föremål för en rättsakt om införlivande i nationell lagstiftning. Från och med ikraftträdandet (vid ett fastställt datum, eller den 20:e dagen efter det att förordningen har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning) ingår förordningen i den nationella lagstiftningen.

Förordningar syftar till att garantera att gemenskapsrätten tillämpas på samma sätt i alla medlemsstater. Samtidigt sätter de medlemsstaternas egna bestämmelser ur spel när dessa inte är förenliga med förordningens materiella bestämmelser. Medlemsstaternas genomförandebestämmelser får inte förändra eller komplettera en förordnings räckvidd (principen om lojalt samarbete, artikel 10 i EG‑fördraget).

b. Direktiv

i. Funktion och tillämpningsområde

Direktiv är bindande, med avseende på det resultat som ska uppnås, för de medlemsstater som de är riktade till. Valet av form och metoder för uppnåendet av direktivens mål överlåts dock åt medlemsstaterna i fråga. Ett direktiv kan rikta sig till en, flera eller alla medlemsstater. För att de mål som anges i direktivet ska bli gällande för den enskilde medborgaren krävs att den nationella lagstiftaren antar införlivandebestämmelser (eller ”nationella genomförandeåtgärder”) i vilka den nationella lagstiftningen anpassas till de mål som läggs fast i direktivet. Den enskilde medborgaren erhåller rättigheter eller åläggs skyldigheter enligt rättsakten när direktivet införlivats i nationell lagstiftning. Medlemsstaterna är endast bundna av de mål som fastställts i direktivet, och de har därför ett visst spelrum när det gäller införlivandet i den nationella lagstiftningen och kan alltså ta hänsyn till nationella omständigheter. Direktiv måste införlivas i nationell lagstiftning inom den tid som fastlagts i direktivet. Vid införlivandet av direktivet ska medlemsstaterna välja de nationella åtgärder som är mest lämpade att garantera gemenskapsrättens verkan (artikel 10 i EG-fördraget, ”effet utile”). Direktiv ska införlivas i form av bindande nationell lagstiftning som uppfyller kraven på rättssäkerhet och klarhet om rättsläget och skapar en ställning där den enskilde kan åberopa de rättigheter som följer av direktivet. Lagstiftning som har anpassats till EG-direktiv får inte senare ändras så att den kommer att stå i strid med målen i dessa direktiv (principen om direktivs spärrverkan).

ii. Eventuell direkt tillämplighet

Direktiv är i princip inte direkt tillämpliga. EG-domstolen har emellertid fastställt att även enskilda bestämmelser i ett direktiv i undantagsfall kan få direkt verkan i en medlemsstat, utan krav på införlivandebestämmelser från denna medlemsstat (rättspraxis sedan 1970: REG s. 1213 f.) om följande villkor uppfylls:

— En medlemsstat underlåter att inom angiven tidsfrist införliva ett direktiv, eller införlivar det på felaktigt sätt.

— Bestämmelserna i direktivet är tvingande och tillräckligt tydliga och entydiga.

— Direktivets bestämmelser ger den enskilde personen rättigheter.

Den enskilde personen kan om dessa omständigheter föreligger åberopa direktivets bestämmelser gentemot alla offentliga myndigheter. Till sådana offentliga myndigheter räknas organisationer och organ som är underställda staten eller till vilka staten överfört rättigheter som sträcker sig längre än vad som anges i lagstiftningen om förhållandet mellan enskilda personer (domstolens dom av den 22 juni 1989 i mål 103/88, Fratelli Costanzo). Denna rättspraxis grundar sig framför allt på principerna om ”effet utile” och en enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten. Men även om den berörda bestämmelsens syfte inte är att ge den enskilde personen några rättigheter – och endast de första och andra villkoren är uppfyllda – har medlemsstaternas myndigheter enligt EG-domstolens nuvarande rättspraxis rättslig skyldighet att följa det icke-införlivade direktivet. Denna rättspraxis grundar sig framför allt på ”effet utile”-argument, straffbarheten av fördragsöverträdelser och rättssäkerheten. Å andra sidan kan en enskild person inte åberopa den direkta verkan hos ett direktiv som inte införlivats i nationell lagstiftning mot en annan enskild person (s.k. övergripande verkan) (EG-domstolens rättspraxis, Faccini Dori, REG 1994, s. I-3325 f., punkt 25).

iii. Ansvar för underlåtelse att införliva ett direktiv

Enligt EG-domstolens rättspraxis (Francovichmålet, REG 1991, s. I-5357 f.) kan en medlemsstat vara skyldig att betala skadestånd till en enskild medborgare om medlemsstaten underlåtit att införliva ett direktiv helt eller delvis om

— direktivets syfte är att ge den enskilde personen rättigheter,

— rättigheternas innehåll går att bestämma på grundval av direktivet,

— det föreligger ett orsakssamband mellan överträdelsen av införlivandeskyldigheten och den skada som åsamkats den enskilde.

Medlemsstaten kan då anses vara ansvarig utan att det påvisas att det har begåtts felaktigheter under dess ledning. Om medlemsstaten har viss handlingsfrihet i samband med införlivandet måste överträdelsen, utöver de tre nämnda kriterierna, definieras som bristande eller icke verkställt införlivande: överträdelsen måste vara betydande och uppenbar (EG-domstolen den 5 mars 1996 i målen 46/93 och 48/93, Brasserie du Pêcheur mot Factortame, REG 1996, s. I‑1029).

c. Beslut

Beslut är till alla delar bindande för dem de är riktade till. När det i beslutet anges vilka det riktas till är det endast bindande för dem. Beslut kan riktas till medlemsstater eller till fysiska eller juridiska personer. Beslut reglerar konkreta sakförhållanden avseende bestämda mottagare. Liksom direktiv kan beslut innebära skyldigheter för en medlemsstat att ge den enskilde medborgaren ett mer gynnsamt rättsläge. Som i fallet med direktiv krävs det för att enskilda personers anspråk ska kunna behandlas en genomförandebestämmelse från den berörda medlemsstaten. Beslut kan tillämpas direkt under samma förutsättningar som gäller för bestämmelser i direktiv.

d. Rekommendationer och yttranden

Rekommendationer och yttranden har inte bindande verkan och kan inte ge dem som de riktas till rättigheter eller ålägga dem skyldigheter. Däremot ger de vägledning när det gäller tolkningen och innehållet i gemenskapsrätten.

3. System för befogenheter, förfaranden, verkställande och tillämpning av rättsakterna

a. Lagstiftningsbefogenhet, initiativrätt och lagstiftningsförfarande:

*1.3.6., *1.3.8. och *1.4.1.

b. Verkställande av lagstiftning

Enligt den primära rätten har EG endast begränsade egna befogenheter för verkställande, och därför verkställs EG-lagstiftningen vanligtvis av medlemsstaterna (skyldighet till lojalt samarbete enligt artikel 10 i EG-fördraget). Enligt Lissabonfördraget (artikel 291.1 i den konsoliderade versionen av fördraget om EU:s funktionssätt) ska medlemsstaterna vidta alla nationella lagstiftningsåtgärder som krävs för att verkställa EU:s bindande rättsakter.

c. Faktisk användning av de olika typerna av rättsakter

Ofta fastställs det i fördragen vilken typ av rättsakt som ska användas (t.ex. artikel 94 i EG‑fördraget föreskriver direktiv). I många andra fall fastställs dock ingen särskild typ av rättsakt (t.ex. artikel 71.1 d i EG-fördraget – ”alla andra lämpliga bestämmelser”) eller åtminstone är ett alternativ tillåtet (t.ex. artikel 40 första stycket och artikel 83 i EG-fördraget – ”direktiv eller förordningar”). Vid valet av åtgärd ska gemenskapsinstitutionerna emellertid utöva sin frihet med beaktande av såväl proportionalitetsprincipen som subsidiaritetsprincipen (*1.2.2).

C. EU-rätt som inte ingår i gemenskapsrätten (utanför EG-fördragets tillämpningsområde)

Inom ramen för andra och tredje pelaren agerar unionen inte genom gemenskapsrättens traditionella rättsinstrument utan med hjälp av självständiga rättsakter enligt följande:

— Inom EU-fördragets andra pelare (gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Gusp) är dessa instrument främst politiska till sin natur. De utgörs av gemensamma strategier, gemensamma åtgärder och gemensamma ståndpunkter.

— Inom tredje pelaren (polissamarbete och straffrättsligt samarbete) agerar unionen genom gemensamma ståndpunkter, som till sin karaktär snarare är politiska än rättsliga och som ”anger unionens inställning i en viss fråga”, rambeslut som liknar gemenskapsdirektiv och används för tillnärmning av lagstiftningen, beslut för alla andra syften än tillnärmning av lagstiftning, vilka inte har någon direkt effekt, och det traditionella instrumentet internationella avtal mellan medlemsstater.

Genom Lissabonfördraget upphävs den pelarstruktur för EU som infördes genom Maastrichtfördraget. När Lissabonfördraget träder i kraft kommer alltså användningen av de rättsakter som anges i artikel 249 i EG-fördraget (artikel 288 i den konsoliderade versionen av fördraget om EU:s funktionssätt) att omfatta samtliga politikområden inom EU, inklusive polissamarbete och straffrättsligt samarbete, som för närvarande tillhör den tredje pelaren.

Det enda undantaget kommer att vara den gemensamma utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken som även fortsättningsvis kommer att omfattas av mellanstatliga förfaranden. De instrument som kan antas för att genomföra politiken på detta område bevarar dess politiska natur samtidigt som en helt ny nomenklatur införs: gemensamma strategier, gemensamma åtgärder, gemensamma ståndpunkter kommer att ersättas av ”allmänna riktlinjer” och ”beslut som innehåller” de åtgärder som ska vidtas och de ståndpunkter som ska intas av unionen samt bestämmelser för genomförandet av dessa beslut.

D. Oskriven gemenskapsrätt

Gemenskapsrättens allmänna principer är särskilt följande:

— De grundläggande rättigheterna som garanteras i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt medlemsstaternas konstitutionella traditioner som på EU-nivå erkänts som allmänna principer för gemenskapsrätten enligt artikel 6.2 i EU‑fördraget: rätten till försvar, rätten till respekt för privatlivet osv.

— Principen om en rättslig gemenskap.

— Principerna om proportionalitet, berättigade förväntningar osv.

E. Internationella avtal som gemenskapen ingått

Gemenskapen har en partiell folkrättslig kompetens och kan därför inom ramen för sina befogenheter ingå folkrättsliga avtal med tredjeländer eller internationella organisationer. De avtal som gemenskapen ingår på detta sätt är i enlighet med artikel 300.7 i EG-fördraget bindande för gemenskapen och för medlemsstaterna samt utgör en integrerad del av gemenskapsrätten.

F. Kompletterande gemenskapsrätt

Till den kompletterande gemenskapsrätten hör bestämmelser som ingår i mellanstatliga avtal som har slutits mellan medlemsstaterna och som främjar gemenskapens mål. I artikel 293 i EG‑fördraget har man till viss del förutsett ingåendet av sådana folkrättsliga avtal och, sedan den tredje pelaren infördes genom Maastrichtfördraget, även inom området för polissamarbete och straffrättsligt samarbete (artikel 34.2 d i EU‑fördraget).

G. Gemenskapsrättens inbördes rangordning

Den primära gemenskapsrätten står högst upp i hierarkin av bestämmelser. Sinsemellan är bestämmelserna i den primära rätten i princip likvärdiga. Detta gäller även den oskrivna gemenskapsrätten, dvs. allmänna rättsprinciper. Folkrättsliga avtal som gemenskapen ingått kommer efter den primära och den oskrivna gemenskapsrätten. Därefter kommer i regel den sekundära gemenskapsrätten, d.v.s. att dessa rättsakter för att de ska äga rättsverkan måste överensstämma med de överordnade bestämmelserna.

Genom Lissabonfördraget inrättas en rangordning för bestämmelserna i sekundärrätten i och med att det görs en tydlig åtskillnad mellan rättsakter, delegerade akter och genomförandeåtgärder. Rättsakter är sådana akter som antas genom ett ordinarie eller särskilt lagstiftningsförfarande. Delegerade akter är akter med allmän räckvidd som inte är lagstiftningsakter och som kompletterar eller ändrar vissa icke väsentliga delar av lagstiftningsakten. Kommissionen kan delegeras befogenhet att anta sådana akter genom en lagstiftningsakt där den delegerade befogenhetens mål, innehåll, omfattning och varaktighet anges. Kommissionen ges normalt befogenhet att anta genomförandeåtgärder genom en rättsligt bindande akt när det krävs enhetliga genomförandeåtgärder för denna akt. Rättsakter, delegerade akter och genomförandeåtgärder kan antas i form av förordningar, direktiv eller beslut, men ordet ”delegerad” eller ”delegerat”, samt ordet ”genomförande-” införs i rubriken till dessa akter.

EUROPAPARLAMENTETS ROLL

Europaparlamentet har inom ramen för de förfaranden som anges i artikel 250 och följande artiklar i EG‑fördraget viss rätt till delaktighet i gemenskapens lagstiftning (*1.4.1). Trots att Europaparlamentets befogenheter ökat i och med EU-fördraget (*1.1.2), är de fortfarande begränsade inom de politikområden som inte omfattas av medbeslutandeförfarandet. Genom Lissabonfördraget utökas medbeslutandeförfarandet mellan parlamentet och rådet avsevärt genom att betecknas som det ”ordinarie lagstiftningsförfarandet”. När Lissabonfördraget träder i kraft kommer parlamentet att vara medlagstiftande i 95 procent av EU-lagstiftningen. För att förbättra tillämpningen av EU-rätten i medlemsstaterna och för att öka EU-medborgarnas acceptans beträffande gemenskapsrätten verkar Europaparlamentet för en förenkling av lagstiftningsförfarandet, en förbättring av den redaktionella kvaliteten på bestämmelserna och effektivare straffåtgärder i den händelse att medlemsstaterna inte beaktar EU-rätten.

Roberta Panizza
07/2008